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深圳地铁5号线BT项目管理组织结构研究
发布日期:2017-09-18 22:24
深圳地铁5号线BT项目管理组织结构研究
 
摘  要: 发展城市轨道交通,可以有效缓解城市交通拥堵的问题。但城市轨道交通投入高,依靠地方政府财政无法满足建设资金缺口,BT 模式因其有效的融资功能便应运而生。而 BT 模式是一种新型建设管理模式,理论发展还不够成熟,本文以深圳地铁 5 号线为案例,从组织结构的角度,分析城市轨道交通BT 项目管理的特点。
关键词: 城市轨道交通 BT 模式 组织结构 深圳地铁 5 号线
 
1 深圳地铁 5 号线 BT 模式简述
      BT 模式做为一种新的建筑管理模式,最初由菲律宾国会于 1994 年提出。最初的 BT 模式的定义为: 根据合同安排,由项目发起者承担拟定的某项基础设施或发展设施的筹资和建设,待项目建设完工以后即将该项目转给政府机构或有关政府单位,后者则向项目发起人支付该项目的总投资,并加上某一合理比率的回报额。这种安排可以在任何基础设施或发展项目的建设中采用,包括在中央的设施建设中采用。不过,为了安全或战略原因,这些项目必须由政府直接运作。
      从 BT 模式概念产生至今,不同国家结合本国国情形成了不同的 BT 模式定义。通过分析,本文作者认为 BT 模式具有三个基本特征: ① BT 项目承办人承担建设项目的融资和建设; ②项目建成后移交政府机构; ③ 政府承诺给予 BT 项目承办人相应的成本和收益。
      深圳地铁 5 号线创造性地采用了“投融资 + 设计施工总承包 + 回报”的 BT 模式建设,明确了市地铁集团公司作为 BT 项目发起人完全履行建设单位职责,中国中铁作为 BT 项目承办人履行“投融资 + 设计施工总承包”单位职责。以上对各大建设主体地位的合理界定法律关系简明,职责定位清晰,既与现行的法律法规保持了衔接,又实现了工程项目投融资体制和建设管理体制的两大创新,在体制和机制层面为提高建设管理效能奠定了基础。这种模式,根植于国内现有的工程建设管理体系和国家政治体制,又借鉴吸收了与西方政治、经济和文化密切相关的工程建设 BT 模式理论,形成了一种新的“深圳 BT 模式”。
 
2 深圳地铁 5 号线管理体系组织结构分析
2. 1 深圳地铁 5 号线 BT 模式下主体简述
      在一般 BT 模式中,通常情况下项目发起人为政府授权的单位,BT 项目承办人为项目发起人通过法定程序选定的建设方,而 BT 项目承办人在项目建设期间组建项目公司完成融资、投资和建设任务,在项目建设完成后依据合同从项目发起人那里获得约定的工程建设造价。
      相比一般 BT 模式而言,深圳地铁 5 号线采用的BT 模式的利益主体发生了改变。在《深圳市政府投资工程项目 BT 模式建设管理办法》中,明确规定,项目发起人在项目建设期间履行建设单位职责,而项目承办人组建的项目公司履行项目投资、融资、施工图设计和施工职责,同时受项目发起人委托,参与项目前期工作的实施。由此可以看出,深圳地铁 5 号线的 BT 模式是一种特殊的 BT 模式,这种模式是一般建设模式和 BT 模式的混合体,即在保留了原有的项目建设主体类型的前提下,将建设单位承担的融资和投资职责剥离出来,单独选定项目承办人( 项目投资人) ,同时由项目承办人组建的项目公司只行使部分或名义上的建设单位职责。另外,由于 BT 项目承办人履行施工图设计和施工职责,为了加强对项目的监控和管理力量,在深圳地铁 5 号线又引入了新的项目主体———监理管理单位。
2. 2 深圳地铁 5 号线组织结构简述
      深圳地铁 5 号线是深圳首例以 BT 模式运作的项目,也是目前国内最大的城市轨道交通 BT 项目。该BT 模式采用“投融资 + 设计施工总承包 + 回报 ”的方式运作,在该模式下,存在的直接利益主体有: BT 项目发起人、BT 项目承办人、建设管理单位、融资机构。另外与 BT 项目发起人相关的利益主体有施工监理单位、监理管理单位和总体设计单位,而与 BT 项目承办人相关的利益主体有施工承包单位、勘察设计单位和材料设备供应单位。这些利益主体组成的组织结构图如图 1 所示。

      根据相关法律法规和深圳市政府建设文件,深圳地铁 5 号线项目发起人为项目法人,承担建设单位法定职责,项目承办人履行“投融资 + 施工图设计 + 施工”总承包单位职责,施工监理单位承担法定监理单位职责,监理管理单位代表业主对施工监理进行监督管理。
2. 3 深圳地铁 5 号线 BT 项目组织结构特点
      深圳地铁 5 号线 BT 项目组织结构与传统模式组织结构( 见图 2) 和理论 BT 模式组织结构( 见图 3) 都存在差异。

      从上述组织结构图可以看出,深圳地铁 5 号线项目管理组织结构有以下几个特点:
      1) 政府相关部门在项目管理中仍处于主导地位。这体现在三个方面: 一是 BT 承办人在项目建设期间仍接受地铁 5 号线管理办公室的领导和管理; 二是 BT项目发起人做为 5 号线管理办公室的代表机构,监理管理单位和监理单位仍然向其负责; 三是 BT 承办人在项目建设期间,只具有对施工单位和设计单位的控制和管辖权。
      2) BT 承办人只具备部分项目法人职责。 按照传统理论,BT 模式下,BT 承办人做为项目建设的融资和投资方,在项目建设期间行使项目法人的职责,负责项目建设施工单位、监理单位、设计单位和材料设备供应商的选择和管理工作。而在深圳地铁 5 号线中,相关监理机构由 BT 项目发起人选择,BT 承办人对相关监理机构没有管理权。
      3) 施工单位和设计单位为 BT 承办人的下属单位,与 BT 承办人之间存在组织管理关系。这与传统项目管理模式存在很大差别,在传统项目管理模式下,施工单位和设计单位为没有直接利益关系的单位,从而避免因施工单位和设计单位的连通造成的工程投资超预算情况的出现。
      4) 项目公司在项目建设期间负责履行 BT 项目承办人的职责,BT 项目承办人的项目监管职责由监理管理单位来履行。这种安排,形成了深圳地铁 5 号线项目管理中独特的二级监理管理结构的特点。
2. 4 深圳地铁 5 号线管理组织结构优点和缺点
2. 4. 1 优点
      1) BT 项目承办人的项目管理能力得到发挥和提高。
      在原有的项目管理模式下,项目建设管理职责由政府授权的项目法人履行,从而不利于发挥像中国中铁这样的企业的项目管理能力,同样也不利于提高其专业项目管理能力。在该地铁工程采用的 BT 项目管理模式中,赋予了 BT 承办人一定的项目管理职责,BT承办人通过组建的项目公司来对项目参与主体施工单位和施工图设计单位进行管理。同时,促进企业设计和施工能力的优化整合能力,为发展成为集投资、设计、施工、项目管理为一体的综合性大型建筑企业提供帮助,缩小与国外优秀综合性建筑企业之间的差距。
      2 ) 降低了工程变更费用,有利于工程总造价的控制。
      现有工程建设中,工程变更引起的工程造价增加的现象比较普遍,同时也对工程建设的顺利建设造成了较大影响。而在该地铁工程 BT 管理模式下,由于项目承办人总体负责施工图设计和施工,从而有效降低了因设计失误造成的工程变更情况的发生。另外,在该项目的 BT 合同中,约定将设计变更分为 A 类变更和 B 类变更两大类,A 类变更限定为工程范围、建设规模、技术标准方面的变更,由项目法人负责; 而其它设计变更为 B 类变更,由 BT 承办人自行负责; 这种约定给 BT 承办人增加了压力,同时也为降低设计变更数量和提高施工图设计质量提供了动力。为此,在项目建设期间,BT 承办人采用“设计—施工”一体化的项目管理方法,加强现场施工单位和施工图设计单位的沟通力度和协调力度,从而实现了设计和施工的优化,为充分利用集团公司的设计和施工技术实现工程高质高效建设提供了最大限度的支撑。经过实践证明,采用“设计—施工”一体化的管理方式,有效降低了设计变更的数量。
      3) 提高了工作效率。
      在 BT 合同中约定,由于工程延误造成的损失( 工期、费用) 由 BT 承办方承担,从而调动了 BT 承办方的积极性。另外,这种模式下 BT 项目发起人做为政府的授权人,可以支配大量的行政资源,而 BT 项目承办人,具有资本优势,在两者的强强结合下,保证工程前期工作的顺利开展。在两者的积极协作和配合下,通过合理增加前期人力、物力投入,5 个月时间全线重点工程开工,10 个月时间完成了 98% 的征地拆迁任务,远远高于传统模式下的工作效率。
2. 4. 2 缺点
      1) 不利于充分发挥 BT 承办方的管理能力和技术优势。
      BT 承办方为 BT 项目的融资、投资方,但是其组建的项目公司不能行使建设单位的职责,要在项目法人的管理下,配合和协助项目法人来行使一部分建设单位职责,从而在一定程度上制约了项目公司人员的积极性和主动性。由于没有赋予其相应的职责,在工程建设过程中,也不利于充分发挥 BT 承办方的协调和管理能力,如施工监理单位和监理管理单位与项目公司没有直接合同关系,从而增加了建设管理过程中的沟通和协调难度,同时也增加处理施工单位或设计单位与其它主体之间的矛盾的难度。从组织学角度讲,组织组成部分的增加在利于组织管理者进行控制的同时,也增加了协调组织内部冲突的难度。
      2) 增加了组织内部的关系层次,降低了管理体系组织内的信息传递速率。
      在建设过程中,由于项目公司没有权利行使建设单位的职责,所以在需要行使建设单位职责时,相关信息的传递中增加了两个环节,即: 施工单位( 或设计单位)→项目法人转变为施工单位( 或设计单位)→项目公司→项目法人; 标段监理单位→项目法人转变为标段监理单位→监理管理单位→项目法人。这两个环节的增加在增加了信息传递的环节的同时,也对决策的执行速度产生了影响。另外,标段监理单位和监理管理单位在与施工单位和设计单位的沟通过程中,也增加了相应的环节。
 
3 结语
      深圳地铁 5 号线采用的新型 BT 模式是国内关于BT 模式应用的最新探索。通过本文的分析可以看出,深圳地铁 5 号线 BT 模式不同于传统的 BT 模式。该BT 模式中,在发挥 BT 承办人的施工设计优势和管理优势的同时,又限制和约束 BT 承办人管理权限,削弱了 BT 承办人管理的积极性和主动性。虽然不尽合理,但是在现阶段,还不能改变政府在城市轨道交通中主导地位,这与我国的国情和经济结构有关。
 
[1]左国胜. BT 模式在基础设施项目中的应用研究[D]. 济南:山东大学,2010.
[2]李继红. 我国 BT 投融资建设模式中的法律关系探析[D].北京: 中国政法大学,2007.
[3]戴和根. 深圳地铁 5 号线 BT 模式的监理管理研究[J]. 铁道工程学报,2010( 3) : 8.

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