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城市轨道交通工程重大变动环境影响评价管理
发布日期:2018-10-16 17:06:16

周     鹏, 谢永梅, 刘         磊, 袁彦婷
( 环境保护部环境工程评估中心, 北京 100012)

 
摘    要: 对 2011 2014 年环保部审批的 31 个城市轨道交通变更环评项目进行系统梳理,总结其主要变更情 况。  结合最新的变更环评管理要求,从性质、规模、地点、采用的生产工艺以及环保措施等 5 个方面对城市轨 道交通主要变更情况进行分类,并提出其重大变动的界定条件。  分析总结城市轨道交通变更环评的重点评价 内容。  最后,从国家和地方 2 个层面提出对策措施,并建议强化环境监理和出台相关指导性文件,以期提高城 市轨道交通环境管理水平。
关键词: 城市轨道交通;  重大变动; 环境影响评价
中图分类号: U231          文献标志码: A        文章编号: 1672  -6073(2017)01 - 0049- 05
 

EnvironmentalImpactAssessmentandManagementof MajorChangesinUrbanRailTransitProjects
ZHOUPeng, XIEYongmei, LIULei, YUANYanting

( Appraisa1CenterforEnvironment&EngineeringMinistryofEnvironmenta1Protection, BeiJing100012)

Abstract: Thirty-oneEIAdocumentson changed urban raiItransitprojectsapproved by Ministry ofEnvironmentaIProtection from 2011 to 2014 weresystematicaIy anaIyzed, and themajorchangesin urban raiIprojectsaresummarized, which arecIassified on thebasisofnewrequirementsofEIAofchanged projectsand in termsofthefeatures, scaIes, Iocation, production technoIogy and anti-poIIution measures.Theconceptof“majorchanges”  isdefined and themajorpointsofEIAofthechanged urban traiIpro- jectsaresummarized.Itissuggested thatenvironmentaIsupervision shouId bestrengthened by thegovernmentsatboth thecen- traIand IocaIIeveIs.Someguiding principIesareproposed to improveenvironmentaImanagementin urban raiItransitprojects.
Keywords: urban raiItransit; majorchanges; environmentaIimpactassessment



       新环境影响评价法第 24 条规定:建设项目的环境 影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、 采用的生产工艺,或者防治污染、防止生态破坏的措施 发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的 环境影响评价文件[1J 。  但在实施过程中,由于对工程 重大变动界定、重大变动环境影响等存在认识的差异, 以及规章制度的缺失,使得工程变更的环境管理存在一 定不足[2J 。  具体到城市轨道交通 行 业,成 都、北 京、大连等地均发生过项目已基本完工方报送变更环评的情 况,大连地铁公司甚至因为多次未批先建行为而被环 保部通报批评[3J 。  因此,规范城市轨道交通环评重大 变动的界定条件刻不容缓。

 

1     城市轨道交通基本情况
       截至 2015  年底,我国累计有 26  座城市建成投运 轨道交通线路 116 条( 二期工程、支线和延伸线已合并 计人线路主线),运营里程 3  612  km[4J 。  2015 年全国 新增 15 条运营线路,长度达 438  km。  根据《 中华人民 共和国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 纲 要》[5J ,“十三五”期间将新增城市轨道交通运营里程约 3 000  km,与目前我国运营的城市轨道交通里程数相当。

 

2    环保部审批的变更环评统计分析
      项目因发生重大变动而重新报批的环境影响评价 文件一般称为变更环评或补充环评。  2011 2014  年, 环保部审批的城市轨道交通变更环评共 31 个,分别占 当年城 市 轨 道 交 通 项 目 环 评 总 数 量 的 65%、 24%、 30%、100%。  由于 2014  年环保部仅受理城轨变更环 评项目,不受理新建城轨项目,因此其变更环评数量占 当年项目环评数量的 100%,具体如表 1 所示。

       由表 1 可知,城轨项目变更环评数量占其项目环评 总数比重较大。  通过对这些项目分析得到其主要变更原因如表 2 所示。  在 31 个变更环评中,变更原因最多的 是线路发生较大的横向位移,以及车辆段、停车场、车站 或变电站(以下简称“相关场站”) 位置调整,均为 22 个, 占城轨交通变更环评总数量的 71%;其次为敷设方式调整和相关场站数量增加,均为 11 个,占比35.5%•再 次是线路长度增加,为 4 个,占比 12.9%•最后是车型 变化、地上线路列车对数增加或者车辆编组增加,均为 2 个,占比6.5%。 从单个项目来看,变更原因数量最多 的有 5 条,为南京市某地铁•变更原因最少的仅有1 条, 西安、北京、成都、苏州等地均有涉及。

3     重大变动判定原则
       综合以上统计分析结果,参考《 关于印发环评管理 中部分行业建设项目重大变动清单的通知》 [6] ( 环办[2015]52 号) 中与城市轨道交通类似的铁路建设项目 变动清单,初步提出城市轨道交通建设项目重大变动 清单,如表 3 所示。

       按照环办[2015]52 号文件精神,发生重大变动的 项目,还必须附加“ 可能导致环境影响显著变化( 特别 是不利环境影响加重)” 的条件,才能重新报批环境影 响评价文件。 结合城轨环评实际,对重大变动条件说 明如下。
       1) 车型变化:主要是 B型车改为 A型车。 在这种 情况下,车辆的噪声源强将增加, 导致噪声环境影响 增大。
       2) 线路长度增加:这种情况的关键是要界定线路 长度增加多少才构成重大变动。 结合实际情况,建议 取线路长度增加 1  km或总长度的 30%为宜。
       3) 敷设方式调整:城轨的敷设方式分为地上线和 地下线。 地上线以噪声影响为主,地下线以振动影响 为主,敷设方式的调整会引起环评预测方法以及所采 取环保措施的变化,属重大变动。
       4) 相关场站数量增加:车辆段、停车场、车站及变电站数量的增加都会导致项目的环境影响加大。
       5) 线路发生较大的横向位移:一般来说,线路发 生的横向位移是由路由变化或线路走向改变所引起的,当横向位移超过一定程度时,工程周边的敏感点和环境影响都会发生较大变化。 参考铁路建设项目重大 变动条件,并结合城轨周边环境敏感点密集的实际情 况,建议以“ 线路横向位移超出 100  m的长度累计达到 原线路长度的 30%及以上” 界定为城市轨道交通项目 的重大变动。
       6) 相关场站位置调整:车辆段、停车场及车站位 置调整后,其周围环境及敏感点也会发生相应变化,需 重新进行环境影响评价。 变电站虽然环境影响不大, 但由于公众对电磁辐射的排斥,容易引发社会矛盾,其 选址变化也应慎重对待。
       7) 地上线路的列车对数增加或者车辆编组增加:此种情况将加大噪声影响。
       8) 减振或降噪等主要环保措施弱化或降低:此种情 况为环评法界定的重大变动。 之所以在 31 个变更项目 中未统计此种情况,是因为环保措施的变化多是因为线 路发生横向位移、敷设方式变化等情况引起,而这些变 化本身就属于重大变动,环评单位一般也不需要再去统 计环保措施的变化以判定项目是否有重大变动。

 

4     变更环境影响评价重点内容
       变更环评是当项目发生变更后,对环境的实际影 响程度进行系统的分析、预测和评估,判断提出的环保 措施的可行性,以达到改进环境影响评价技术和管理 水平,并增补环保措施的目的,起到消除不利影响的作 用[7] 。 变更环境影响报告书( 以下简称变更报告) 重 点是对变更前后的方案及其环境影响进行定量和定性 的对比分析,以判断项目变更后的环境可行性,其难度 往往较新建项目更大,令环评单位颇感棘于。 即使是 一些经验丰富的环评单位,也经常会在报告编制中出 现较多的问题,难以完全满足管理部门的要求。 根据 环保部近年来对城轨交通变更环评的评估及审批情 况,总结出评价重点主要有以下 7 个方面。
       1) 变更段的规划环评符合性分析。 环评编制单 位应用图示明确变更段与规划环评时对应的线路,并 从线路起止点、走向、长度、敷设方式,以及场、站、段的 位置与数量等方面进行全面的对比与分析,论证变更 段与规划环评的符合性。 总体而言,单条轨道交通即 使发生了重大变动,也难以改变其“ 近期建设规划” 格 局,一般都是与规划环评相符的。
       2) 变更报告应专章进行施工期环境影响回顾。 变更环评报送阶段,其项目一般已开工一段时间,变更 报告应说明工程施工进展情况以及环境敏感点处的施 工方案变化, 并从声环境、 环境振动、 水环境、 空气环境、固体废物以及施工期监理监测等方面对施工期的 环境影响进行全面分析。
       3)  评价原环评及批复的落实情况。  此为审批部 门的重点关注内容。  以西部某城市地铁项目为例,第 一次环评批复要求车站风亭和冷却塔应距离敏感点 15  m以外,之后,项目在设计及施工中有 6 处风亭距敏 感点在 15  m以内,最近的一处仅为 6  m,而且已接近完 工。  变更报告给出的理由是因为周边敏感点分布密集,无论风亭如何选址也难以满足要求。  管理部门分析设计图纸并进行现场勘查后,不认可该理由,要求进 一步采取措施落实原环评批复要求。  最终,建设单位 通过调整排风口方向、延长风亭排风口与敏感点距离, 征求距风亭最近的居民意见,并在风亭通道内加装降 噪材料等才获得管理部门的认可。
        4)  分析论证工程变更的环境合理性。  对于项目 的重大变更,应明确其调整原因。  对于环境影响出现明显增大的变动,如地下线改地上线,除非有极为充足 的理由、严格的环保措施以及充分的公众意见调查,否 则环保部门一般不会予以认可。  对于局部横向位移较 大、敏感点变化多的路段,建议进行路段调整前后的环 境比选,明确工程变更的环境影响是变大还是变小。

       5)  重点分析工程变更引起敏感点的变化及其环境影响的变化。  以地铁项目影响最大的噪声或振动为例, 一般可分为 3 种情况讨论:敏感点增加、敏感点减少以及 敏感点不变。  敏感点增加包括因路由变化出现的新增 敏感建筑以及工程施工后出现的新建敏感建筑( 如地铁 施工后其周边开始新建房地产)。  对于因路由变化出现 的新增敏感点,需评价工程对其环境的影响并提出合理 的降噪或减振措施。  对工程施工后出现的新建敏感建 筑,由于其施工时间晚于城轨项目,部分评价单位认为 不需对其进行评价,也不需要对其采取防护措施-但根 据《环境影响评价技术导则  城市轨道交通》 ( HJ453一 2008)[8剖 ,判断城轨施工后的新建敏感建筑是否属于保 护目标,应以新建敏感建筑的规划审批时间为依据。  如 果新建敏感建筑的规划审批时间早于城轨立项时间,则 该新建敏感建筑属于规划敏感目标,也应纳入保护范 围-但在实际工作中发现,因地铁振动和噪声扰民引起 的投诉案件日益增多,影响社会稳定,加上新建敏感建 筑规划审批时间较难获取,城轨建设单位和评价单位一 般都会主动对所有的新建敏感点采取防护措施。
       敏感点减少的情况比较简单,此时评价单位只需要指出其原因即可,既有可能是工程调整后致使原敏感点超出评价范围,也有可能是原敏感点自身发生变 化( 如拆迁)。
       在敏感点不变而工程变化的情况下,其环境影响评价相对复杂。  可能是地铁埋深发生变化、工程与敏 感点距离发生改变、工程的设计速度变化或线路敷设 方式有所调整,此时评价单位应详细列明工程未变更 前( 原环评报告) 敏感点与工程的位置关系( 距离和埋 深)、噪声或振动的预测值以及所采取的防护措施,工 程变更后( 变更环评报告) 敏感点与工程的位置关系、 噪声或振动预测值及所采取的环保措施,并与原环评 报告进行对比。
       6)  公众参与,重点关注变更段的居民意见。  采取 座谈会、发放问卷等方式重点征求变更路段的居民意 见。  如果施工期间曾有居民因施工噪声影响而进行投 诉等,也应征求其意见。
       7)  简化未变更路段的环境影响评价。  针对目前 环评报告书“ 虚胖”、内容过多的弊病,本着优化环评文 件内容、实现环评“ 瘦身” 的管理目标,建议未变更段的 环境影响评价内容可精简。


5     后续环境管理建议
       根据《环境影响评价法》,项目在变更前应重新报送 环境影响评价文件,否则有未批先建之嫌。  按照以往经 验,部分建设单位报送变更环评时工程已近完工,主要环 保措施也已基本安装到位,让审批部门相当被动。  这种情 况的产生固然与建设单位法律意识淡薄有关,但从环保管 理角度来看,至少可从以下 5 个方面予以改善。
       1)  国家环保部应尽快出台城市轨道交通的重大 变动清单,明确需要报送变更环评的条件。  城轨项目 从可研到初步设计、施工图设计,再到具体施工阶段, 其线路走向、站场选址及敷设方式等内容都有可能发 生变化。  建设单位往往难以判断什么情况下才需要开 展变更环评。  这也是导致变更环评“ 未批先建” 的情况 时有发生的重要原因之一[9剖 。
       2)  如果国家层面行动较慢,地方环保部门,特别 是城市轨道交通项目较多的地区,可以出台地方的城 轨交通重大变动清单。  例如,上海市环保局于 2016 年 10 月 8 日发布了《 上海市建设项目变更重新报批环境 影响评价文件的工作指南(2016 年版)》,就非辐射类 与辐射类建设项目提出了可能导致重大变动的清单, 可供其他城市参考。  同时地方在制定重大变动清单 时,也应考虑其环境特点和管理要求,比如西安市涉及 较多的文物保护单位,很多甚至是国家级文物,西安市环保部门可以考虑单独针对文物提出特别的管理要 求;再如,济南市地下水资源丰富,水环境敏感,济南市 环保部门可以考虑针对地下水提出特别的管理规定。
       3)  国家环保部对其下放的城轨环评项目应进行有效指导。  定期对城轨项目开展技术复核,针对不同 地区,抽查其城轨环境影响报告书、技术评估报告及环 评批复等内容。  组织专家对抽查的报告进行技术复 核,查找其存在的问题,并提出指导意见,提升地方城 轨项目的环境管理水平。
       4)  强化环境监理的作用。  2015  年 12  月,环保部 印发 了 《 建 设 项 目 环 境 保 护 事 中 事 后 监 督 管 理 办 法》 [10] ,其中第六条提到:事中监督管理的内容包括环 境保护法律法规的遵守情况。  因此,如果环境监理单位 发现项目在施工过程中与原环评批复不符,应及时告知 建设单位,督促建设单位及时向主管部门申请变更环 评。  即使建设单位不予采纳,环境监理单位也应定期在 环境监理报告中向环保部门报告工程的变更情况。
       5)  出台城轨交通变更环评的指导性文件。  建议 在修订《 城市轨道交通环境影响评价导则》 时增加变更 环评内容的编制要求。

 

6    结语
       今后相当长一段时间,各地方政府出于引导城市 发展、缓解交通压力、减轻环境污染、拉动经济增长等 目的,仍会大力建设城市轨道交通。  虽然环保部目前 正在推动环评制度改革,强化事中事后监管,但根据最 新修订的《 环境影响评价法》,变更项目环评依然是环 保部门法律层面的行政许可事项之一。  因此,界定好 城市轨道交通环评的重大变动,抓住变更环评的评价 重点,从源头做好环境污染的预防工作,依然是该行业 环境管理的重要工作内容。




收稿日期: 2016 08 30 修回日期: 2016 11 28
第一作者: 周鹏,男,硕士,工程师,主要从事环境影响评价方面的研 究,zhoupeng@acee.org.cn
基金项目: 环境保护部环境影响评价课题(1441402450017)

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