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城市轨道交通建设资金来源研究
发布日期:2019-01-14 13:46:33

刘丽琴1 , 李明阳1 , 王忠微1 , 沈         蕾2
(1.北京城建设计发展集团股份有限公司, 北京 100037; 2.浙江工业大学之江学院, 杭I 310024)

 
摘    要: 随着国发[2014]43 号文件的发布,我国地方政府债务资金筹措以及投资项目筹融资方式发生了深刻 的变化,国家针对平台类企业融资监管日益趋严,融资重要性日益凸显。 针对城市轨道交通项目建设,从政府 主导的负债型投融资模式和市场化投融资模式两个角度分析城市轨道交通可能的资金来源。 结合轨道交通 行业具体融资实践,系统地梳理出政府主导的负债型投融资模式下三大政府资金来源和以银行贷款为主、多 种融资产品组合的多元化债务资金来源,以及政府主导的市场化投融资模式下股权融资和债权融资来源,希 望能够为城市轨道交通融资工作开展提供有益借鉴。
关键词: 城市轨道交通; 投融资; 资金来源
中图分类号: U231      文献标志码: A    文章编号: 1672 - 6073(2017)05 - 0046 -05
 

Financing SourcesforUrbanRaiITransitConstruction
LIULiqin1 , LIMingyang1 , WANZG Zhongwei1 , SHENLei2

(1.Be   ngUrhan Construct on Des gn &Deve1opmentGroup Co., Ltd., Be   ng100037;
2.Zh   angCo11egeofZhe  angUn vers tyofTechno1ogy, Hangzhou 310024)

Abstract: With theissuanceof[2014] No.43 documentoftheStateCounciI, theway ofIocaIgovernmentdebtfinancing and thefinancing ofinvestmentprojectshaveundergoneprofound changes.Thefinancing reguIation ofthepIatform enterpriseshas becomemoreand moretightened, and financing isbecoming moreand moreimportant.Fortheconstruction ofurban raiItransit projects, thispaperanaIyzesthepossibIesourcesoffunding  forurban  raiItransitfrom two  perspectives: thegovernment-Ied debt-investmentand financing mode, thegovernment-Ied market-oriented investmentand financing mode.Aiming atthespecific financing practiceofraiItransportation industry, thispaperanaIyzesthegovernment-Ied debt-investmentand financing modeof threemain governmentfundssourcesand adiversified debtfund sourcebased on bank Ioanscontaining avariety offinancing in- struments, and  thegovernment-Ied  market-oriented  investmentand  financing  modeofequity  financing  and  debtfinancing sources, hoping to provideusefuIreferencesforurban raiItransitfinancing.
Keywords: urban raiItransit; financing; sourcesoffunds



     近年来, 随 着 财 预 [ 2012 ] 463  号、 财 预 [ 2014 ] 351 号、财预[ 2015 ] 225  号 及 国 发 [ 2014 ] 43  号 等 文 件[ 1 4 ] 的相继出台,国家针对平台类企业融资监管日 益趋严。 各地轨道交通企业在大规模建设项目的同 时,受财政出资力度、企业净资产规模和经营开发资 金回笼情况等影响,筹融资工作形势日趋严峻。 如何 在国家经济新常 态 背 景 下, 把 握 投 融 资 机 制 改 革 机 遇,做好城市轨道交通筹融资工作,是轨道交通行业 面临的重要课题。



1       城市轨道交通融资特征
1.1  融资需求大

       城市轨道交通融资需求大是因其投资额大的特点 决定的。 截至 2016 年 5 月,全国共有 44 座城市近期建 设规划获批,规划规模 4 705  km,总投资 24 287 亿元, 预计“ 十三五” 期间,轨道交通建设仍将继续保持快速 增长[5] 。 由于轨道交通建设投资金额大,对应融资金 额也将不断增大, 轨道交通项目最低资本金比例 为 20%[6] ,融资 比 例 可 达 80%, 匡 算 融 资 规 模 将 达 到15 000 亿元以上。
 

1.2  融资期限长
       城市轨道交通提供准公共产品,建设投资额大,运营初期由于受政府定价公益性和客流培育等因素影 响,运营收入一般难以覆盖运营成本。  现阶段轨道交 通项目运营入不敷出依然是普遍状况,投资回收期较 长( 约 30 年),因此为实现可持续发展,应选择融资期 限长、成本相对较低的融资产品。
 

1.3  融资多元化
       我国轨道交通在发展初期,其投资主要依赖政府 财政资金,模式单一。  随着投融资环境的变化,当前许 多轨道交通企业主动开展融资,进行多元化融资探索, 许多企业已搭建“ 间接融资 +直 接融资” 的两翼融资 架构。
       当前国内城市轨道交通投融资模式主要有两种: 一是政府主导的负债型投融资模式,二是政府主导的 市场化投融资模式。  下面分别就两种投融资模式下的 资金来源进行详细分析。

 

2  政府主导的负债型投融资模式资金来源
2.1  特点

       政府主导的负债型投融资模式基本操作方法:以 政府下属轨道交通企业为投融资主体,由地方政府和 轨道交通企业共同筹措项目资本金,资本金以外部分 采用多元化的债务融资于段来解决。
       该模式主要优点:
       1)  财政仅需少量现金投入,发挥杠杆作用,利用 大部分债务资金完成轨道交通建设,缓解政府前期支 出的压力;
       2)  银行信贷资金供给充足、到位快、期限长、还款 自由、应用灵活,符合短期内完成轨道交通项目融资任 务的要求;
       3)  债务资金成本相对较低。

 

2.2  政府资金来源
2.2.1  轨道交通发展专项资金

       建立城市轨道交通发展专项资金( 以下简称“ 轨道 专项资金”) 是国内各城市筹集轨道交通建设资本金、 还本付息以及弥补运营亏损的重要于段。  据不完全统 计,国内设立轨道专项资金的主要有哈尔滨、沈阳、郑 州、石家庄、合肥、武汉、成都、长沙、南宁、贵阳、杭州、 南京、无锡、苏州、佛山、东莞、南昌和福州等城市。
       轨道专项资金的主要用途包括:资本金投入,贷款 还本付息,运营补贴,沿线及周边土地收储,已投入运 营线路设备的大、中修及更新改造,PPP项目政府投资 部分,其他相关支出。
       轨道专项资金的主要资金来源包括:1 ) 省、市、区 财政预算安排的专项资金;2) 用于轨道交通建设的土 地使用权出让收入;3) 城市基础设施配套费中用于轨 道交通建设部分;4) 轨道公司及所属全资和控股子公 司代扣代缴的施工企业税费、减免的税费及有关建设 规费等;5) 防空地下室易地建设费;6) 国家、部、省的专 项拨款;7) 轨道专项资金专户利息收入;8) 轨道交通沿 线物业开发净收益;9 ) 其他可用资金。  从上述来源可 总结出,轨道专项资金的主要计提渠道有 2 个:从公共 财政预算收入计提,从政府性基金收入计提。

 

2.2.2  市、区( 县) 财政分摊出资
       结合广州、南京、长沙、杭州、宁波等城市轨道交通 项目资本金筹集的做法,按照“ 谁投资, 谁受益” 的原 则,由市本级和线路沿途经过的区、县等共同出资,以 筹集轨道交通建设资本金。  线路经过的区、县可直接 投资,也可仅负责本辖区范围内的征地和房屋拆迁补 偿等前期费用。
       区、县等财政可按照财力、线路长度、站点数量、受 益人口和土地收益等为权重确定沿线各区县应承担的 资本金出资额,并按相应比例承担项目运营补亏及债 务资金还本付息等。  市、区( 县) 财政分摊出资的通常 做法是轨道交通企业编制年度轨道交通建设资本金需 求计划( 可分解到季度),上报并经批准后,由市财政发 函至各区( 县),作为出资主体的市、区( 县) 政府应在 年度预算中安排专项资金,将资本金及时、足额缴入市 财政设立的专项资金账户, 由市财政拨付轨道交 通 企业。

 

2.2.3  国家专项建设基金
       2015 年,中央成立国家专项建设基金,专项建设基 金由国家发展改革委主导,由国家开发银行和农业发 展银行设立专项建设基金,主要采用股权方式作为资 本金投入项目。
       城市轨道交通项目专项建设基金通常是以股权方 式投资项目,期限为 20 年左右,建设期不计息,线路开 通运营后开始计息,股权回购和退出机制另行约定。

 

2.3  债务资金来源
       我国轨道交通项目债务资金筹集一般采用以国内 银行贷款为主,外国政府和国际金融组织贷款、委托贷 款、企业债券、中期票据、短期融资券、私募债、融资租 赁、信托资金、保险资金、境外发债等为辅的多元化筹 措方式。


2.3.1  国内银团( 银行) 贷款
       国内银团( 银行) 贷款仍是轨道交通企业债务资金 主要的筹集方式。  轨道交通银团( 银行) 贷款使用条件 通常为: 建设期为宽限期, 净偿还期为运营开始后的 20 年左右,通常每半年偿还 1 次本金、每季度支付 1 次利息、利率执行央行 5 年期以上基准利率或适当下浮。

 

2.3.2  外国政府和国际金融组织贷款
       利用外国政府、世界银行和亚洲开发银行等国际 金融组织贷款,也是轨道交通项目筹集资金的重要渠 道,具有利率低、 期限长、 条件优惠等特点, 但选项较 严、手续复杂、审批时间长。

 

2.3.3  委托贷款
       委托贷款是指由委托人提供资金,由银行根据委 托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发 放、监督使用并协助收回的贷款。  这是国内备受关注 的金融创新品种之一,审贷报批手续相对简单,资金成 本低,并可滚动发放,有利于持续性地实施轨道交通投 资计划。  目前,长沙和贵阳已采用委托贷款进行融资。

 

2.3.4  企业债券( 含可续期公司债券)
       发行企业债券,有利于推动轨道交通建设,提高企业直融比重,降低融资风险,但受到“ 累计债券余额不超过企业净资产的 40%” 的限制[7J 。
       企业债券的发行程序是:轨道交通企业提出申请 材料,由所在省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革 委转报,国家发展改革委受理并核准;轨道交通企业依 据国家发展改革委批文可分期发行。  国家发展改革委 批复的轨道交通企业债券主要分为 2 个品种:
       品种一为 N年固定期限公司债券,有 5 年、7 年、 10 年和 15 年超长期。  多采用固定利率, 单利按年计 息。  票面年利率 =基准利率 +基本利差。
       品种二为无固定期限可续期公司债券,以每 N个 计息年度为一个重定价周期,有 3 年、5 年。  采用浮动利率,单利按年计息。  票面利率 =基准利率 +基本利差 +一定基点。
       企业债券的发行成本相比同期银行贷款利率一般 下浮 10% ~20%( 根据信用评级不同差异较大)。

 

2.3.5  中期票据
       中期票据的发行程序相对简单,资金可用于轨道交通建设、置换银行贷款、补充企业营运资金等,有利 于提高直融比例、降低财务成本、优化债务结构、增加 现金灵活性。
       发行程序是轨道交通企业就中期票据向中国银行间市场交易商协会注册,约定注册金额( 最高限额) 和 有效期,在有效期内可分期发行。  发行期限有 3  年、 5 年、5 +N、5 +5 +N年,固定利率,相比同期银行贷款 利率可下浮 10% ~20%,采用单利,每年付息 1 次,到 期一次还本。

 

2.3.6  短期融资券( 含超短期融资券)
       短期融资券指企业在银行间债券市场发行和交易 并约定在 1 年期限内还本付息的有价证券;超短期融资 券期限在 270 d 内。  短期融资券可以灵活解决轨道交通 企业偿还债务、补充企业营运资金和流动资金,成本比 同期贷款基准利率下浮 15% ~30%,具有一次注册、分 期发行、余额管理、手续简便、无需担保、发行时点灵活及 期限短等特点。  采用固定利率,到期一次性还本付息。

 

2.3.7  私募债券( 非公开定向债务融资工具)
       轨道交通私募债主要是非公开定向债务融资工 具,于 2011 年兴起。  非公开定向债务融资工具利率略 高于公开发行的同类债券,具有发行便利、信息披露简 化但资金投向较为严格等特点,且不受累计余额不超 过净资产 40%的限制。  非公开定向债务融资工具发行 期限有 2 年、3 年、5 年,固定利率,每年付息 1 次。


2.3.8  融资租赁
       融资租赁是近几年国家政策大力支持的金融产品,具有融资规模大、融资效率高、用途灵活和成本较低等 特点,可盘活固定资产,较好满足轨道交通新线建设融 资需求。  融资租赁包括多种方式,由于轨道交通涉及大 量机电设备系统,且项目需求资金巨大,为化解短期资 金压力,适合轨道交通企业的融资租赁方式是直接融资 租赁和售后回租。  后者使用较多,即轨道交通企业先将 所拥有的固定资产出售给租赁公司以融得资金,再通过 回租方式取回资产的实际使用权,待租赁期结束,根据 约定取回资产的所有权。  轨道交通行业融资租赁的期 限为 1 ~15 年不等,利率为基准利率或适当浮动。


2.3.9  信托贷款
       利用信托贷款进行委托投资的形式筹集项目资 金,即由轨道交通企业委托信托公司,利用轨道交通沿 线土地收益作担保发行资金信托计划筹集资金,然后 由轨道交通企业委托信托公司对新线项目进行投资, 具有审批环节少、操作简单、资金到位快的优点。
       轨道交通行业采用信托贷款筹资较为普遍,主要 有北京、贵阳、长沙、南京、杭州、成都等,期限 1 ~8 年 不等,贷款利率为基准利率或上浮 10% ~20%,贷款期 间利率保持不变,按日计息按季结息。
 

2.3.10  股权信托
       股权投资信托是指信托公司通过发行信托募集资 金,资金的运用方式包括但不限于直接或间接投资于 公司股权、股权收益权等,在交易实施过程中附带考虑 了将来的退出机制。 股权信托可补充轨道交通项目公 司资本金,撬动银行贷款,融资成本较基准利率低。 轨 道交通行业首个采用股权信托方式融资的是京投公 司,融资成本比银行基准利率下浮 15% ~20%。


2.3.11  保险资金
       保监会令 2016 年第 2 号文明确,保险资金可以间 接投资基础设施项目,同时参与 PPP项目的投资。 保 险资金参与轨道交通主要有以下方式:
       1) 保险债权投资计划,轨道交通行业采用的主要 有北京、 南 京、 贵 阳、 南 昌 等 城 市, 发 行 期 限 为 5  ~ 10 年,利率为基准利率或下浮 10%左右。
       2) 保险股权投资计划目前主要参与 PPP项目,将 在本文 3.2.2 节详述。


2.3.12  绿色债务融资工具
       绿色债务融资工具是一种新兴的融资产品,绿色 债贷基是其注册品种之一,其在轨道交通行业尚处起 步阶段。 国内首单采取“ 绿色债贷基组合” 模式的是 “ 武汉地铁集团有限公司 2016 年度第二期中期票据”, 发行额度 20 亿元,期限 15 年,利率为 3.35%。 它是用 国开基金解决项目资本金缺口;国开行贷款与绿色债 务融资工具结合满足债务需求。 在资金到位方面,国 开基金作为资本金先期到位,项目贷款和绿色债券融 资部分原则上在资本金到位后 3 个月内同比例到位, 后续贷款根据项目建设进度逐步发放。


2.3.13  项目收益票据
       项目收益票据,募集资金用于项目建设,且以项目 产生的经营性现金流为主要偿债来源,发行主体一般 为项目公司,实现风险隔离,期限可覆盖整个项目投资 周期。 首张轨道交通项目收益票据是南京地铁集团在 银行间市场交易商协会成功注册金额 20  亿元、 期限 15 年的项目收益票据。


2.3.14  境外债券
       发改外资[2015]2044 号,取消了企业发行外债的 额度审批,改革创新外债管理方式,实行备案登记制管 理。 银发[2016]132 号、发改外资[2016]1139 号、汇发[2016]16 号以及《 关于深化投融资体制改革的意见》 的相继出台,稳步放宽境内企业境外债务融资,提供了 良好的政策及法律基础。
       目前发行的境外债券多为美元、欧元和人民币债 券。 境外发债的年限多为 3 ~5 年;综合成本低于贷款 基准利率,发行成本主要为发行票息、承销费、评级费 用及锁汇成本等。 境外发债具有发行成本较低,发行 限制条件少,资金使用灵活,没有本金分期偿还要求, 减轻频繁再融资压力等优点,可拓宽轨道交通融资渠 道,在境内金融政策收紧时可做有力补充。
 

2.3.15  其他融资方式
       除以上融资方式外,轨道交通企业还可采取固息 贷款、资产管理计划、资产证券化等融资方式为轨道交 通建设筹集资金。

 

3       政府主导的市场化投融资模式资金来源
3.1  特点

       政府主导的市场化投融资模式,即在政府主导下, 通过特许经营方式吸引社会投资,促进轨道交通投资、 建设、运营领域市场化改革,引入适度竞争机制,提高 资金利用率,提升建设和运营水平。
      轨道交通建设领域,政府主导的市场化投融资模式 主要有:1) BT模式( hu 1d-transfer,建设  移交,当前严格 限制采用);2) BOT模式( hu 1d-operate-transfer,建设  经 营 转让);3)传统 PPP模式(puh1 c-pr vate-partnersh p,公 私合营);4)复合型 PPP模式( 加入股权融资、EPC( eng - neer ngprocurementconstruct on,工程总承包)、土地资源 开发、成立专项投资基金等创新元素的 PPP模式)。
       该模式最大的优点是可以吸引社会投资参与项目 建设,极大地缓解政府财政压力,对于想进行轨道交通 建设而资金不足的城市具有较大的吸引力,对于处于轨 道交通组网阶段的城市也是一种有益的选择。 当前政 府主导的市场化投融资模式主要是 PPP模式。 根据融 资方式不同,PPP模式融资可分为股权融资和债权融资。


3.2  PPP模式的股权融资
       PPP模式的股权融 资方式有 PPP基 金、保险股权 投资计划、信托资金、首次公开募股( IPO) 等。 轨道交 通行业常见的股权融资方式有以下几种。


3.2.1  PPP基金
      PPP基金分为政策性基金和产业基金。 政策性基 金主要为符合条件的重点建设项目提供资本金支持; 产业投资基金主要有股权、债权及“ 投贷结合” 等形式。 为了拓宽项目融资渠道、优化各方投资风险、提高社会 资本参与 PPP项目的积极性,中央与地方两级政府都 在积极探索成立 PPP引导基金,财政部与山东、山西、河南、江苏、四川及新疆等地都成立了 PPP引导基金。


3.2.2  保险股权投资计划
       保险股权投资计划是指以股权投资计划的形式, 采用固定收益安排,募集资金专项用于 PPP项目公司 股权增资。  轨道交通 PPP项目具有合作时间长(25 ~ 30 年)、投资回报长期稳定等特点,符合保险资金的风 险偏好。  轨道交通行业已采用保险股权投资计划的有 北京地铁 16 号线、呼和浩特地铁 1 号线一期工程。

 

3.3  PPP模式的债权融资
       PPP模式债权融资方式主要有银行贷款、企业债券、 银行间市场债务融资工具、项目收益票据、资产证券化、 融资租赁、资产管理计划、保险投资债权计划等。  PPP模 式轨道交通行业常见的债权融资方式有如下几种。

 

3.3.1  银行贷款
       银行贷款在债权融资中运用最为广泛,但监管较 为严格。  银团贷款是 PPP项目公司通过向一家或几家 银行金融机构发出委托函,通过银行间市场按相同条 件组织几家或多家银行参与的银团,适合融资金额较 大、期限较长的 PPP项目。

 

3.3.2  其他融资方式
       根据现行债券规则,满足发行条件的 PPP项目公司 可以在交易商协会注册,在银行间债券市场发行,第一 类企业可将永(可)续票据、中期票据、短期融资券、超短 期融资券打包统一注册,在两年注册有效期内一次核 准、多次发行。  目前,国家发展改革委正在研究设立适 合 PPP特点的专项企业债券,如 PPP资产证券化等。


4    结语
       近年来,我国不断加强地方政府债务管理,实施投 融资改革,新常态下轨道交通行业融资监管日益趋严。 有感于实践中,我国各地城市轨道交通建设筹融资规 模大、融资渠道相对单一、融资能力和水平不一,笔者系统梳理了政府主导的负债型投融资模式下三大政府资金来源和以银行贷款为主、多种融资产品组合的多 元化债务资金来源,以及政府主导的市场化投融资模 式下股权融资和债权融资来源。  供业内探讨,希望能 够为城市轨道交通融资工作开展提供借鉴。
       结合笔者实际工作体会,为更好地维持城市轨道 交通建设和经营的可持续性,各地轨道交通企业首先 应积极申请国家专项建设基金, 争取国家、 省、 市、 区( 县) 财政支持,落实资本金到位;其次应把握投融资改 革机遇,加快探索创新融资产品,拓宽融资渠道;第三 大力开展政府与社会资本合作( PPP) 模式,确保城市 轨道交通融资工作的可持续发展。


收稿日期: 2016 12 14 修回日期: 2016 12 27
第一作者: 刘丽琴 女 经济师 硕士 从事城市轨道交通前期经济评 价及投融资咨询工作 IiuIiqin@bjucd com
基金项目: 浙江省软科学课题(2017C35010)

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