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轨道交通引进社会资本合作项目风险分担机制
发布日期:2019-02-28 16:56:47
邵剑明, 周  华, 幸圣佳
( 杭州市地铁集团有限责任公司, 杭州 310017)
 
摘    要: 分析城市轨道交通政府和社会资本合作( public-privatepartnership,PPP) 项目涉及的风险因素,并从 PPP项目风险分担机制设计要求的合理性、可行性、动态性出发,以风险分担与控制力、收益匹配为原则,对杭 州地铁 5 号线 PPP项目的风险分担方案进行设计研究,重点分析项目在融资、设计、建设、运营等方面面临的 风险,并设计合理的风险分担机制,将 PPP项目的总风险降低至可控范围,进而取得合作共赢。
关键词: 城市轨道交通; 政府与社会资本合作( PPP) 项目; 风险分担; 风险因素划分; 匹配原则
中图分类号: U231; F276.2 文献标志码: A    文章编号: 1672  - 6073(2017)03  - 0083 -  05
 
Risk-sharing Mechanism ofPubIic Private PartnershipProJectinRaiITransitIndustry
SHAO Jianming, ZHOUHua, ZHANG ShengJia

( Hangzhou  MetroGroup  Co., Ltd., Hangzhou 310017)

Abstract: Therisk factorsofpublic-privatepartnership ( PPP) projectsin urban railtransitareanalyzed.Therationality, feasi- bility and dynamism oftherisk-sharing mechanism forthePPPprojectareemphasized.Thedesign  oftherisk-sharing  scheme forPPPprojectofHangzhou Metro Line5  isexamined in linewith theprinciplesofmatching theability in sharing and control ofrisksto obtain returnson investment, with thefocusputon therisksin financing, design, construction and operation ofthe project.Areasonablerisk-sharing mechanismshould beableto reducethetotalrisksto acontrollableleveland aimatachieving awin-win cooperation.
Keywords: urban railtransit; PPPproject; risk sharing; division ofrisk factors; matching risksto returns
 

       党的十八届三中全会提出:“ 允许社会资本通过特 许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。 此后, 国务院及国家各部委一系列文件的密集出台使得政府 和社会资本合作( public-privatepartnership, PPP) 模式 成为国家政策与经济生活中的新话题。 PPP是以供给 侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变 革,旨在通过转变政府职能放宽市场准人,充分利用政 府财政资源杠杆撬动作用,挑 选 优 秀的社会资本 来 增加、优化公共产品或服务的供给与管理。
       作为城市交通基础设施的重点发展领域,轨道交 通项目从初期的修建,到大规模成网运营,直至对线网 设施的维护、更新,不仅运营管理的难度越来越大,资 金投人需求日趋增加,对风险管理控制的要求也更高。 因此,城市轨道交通 PPP项目在设计伊始就应做好风 险管控,从各个层面进行风险分析,以风险最优分配原 则为核心,使政府方和组建成立的项目公司能够科学 分担项目风险,获得合理的投资回报。

 

1     实行风险分担的必要性
       作为新建轨道交通的城市,杭州地铁引人 PPP合 作模式,不仅为了吸引资金,更看中社会资本的先进技 术和优秀管理能力,而 PPP模式的运作涉及项目选择、 前期准备、融资、设计、建设和运营等一系列环节,且轨道交通项目周期较长、涉及主体较多,其面临的风险纷 繁复杂,这就对项目参与方提出了更高的要求[1] 。
       PPP模式下风险分担的优越性在于:社会资本可 以通过科学合理的风险管控优化投资结构,获得稳定 的收益;政府方可以通过适当的风险分担将管控较难 且成本较高的风险转移出去,由此降低政府在项目中 花费 的 总 成 本, 实 现 经 济 效 益 最 优 化、 社 会 效 益 最大化[2] 。


2  轨道交通 PPP项目风险网素划分
       实践证明,风险管理的首要任务就是对项目潜在 风险进行辨别。  一种学术界普遍认可的分类方法是基 于项目系统边界对项目风险进行划分, 包括宏观、 中 观、微观 3 个层面[3] 。
       宏观层风险主要包括由外生变量引起的风险事 件,分为政治、法律、市场、环境四大类。  政治主要指项 目主办国的政策环境和当地政府的执政行为引起的风 险事件,包括:资产征用或国有化、政府失信、审批延误 等。  法律主要是指由于颁布、修订或者重新诠释法律 法规或相关政策而导致项目的合法性、产品或服务标 准、市场需求、产品费率等变化从而影响项目进度,甚 至导致项目被迫中断,包括:适用法律变更、财税政策 变更、交通行业法规变更等[4] 。  市场主要指市场经济 自发调节时引起一些不可控情形,包括:通货膨胀率、 利率、汇率、市场供需不平衡、同质项目竞争等。  环境 主要指无法预测并防范的社会、自然灾害,包括:社会 异常、事故、疾病、台风、地震、洪涝等不可抗力事件。
       中观层风险主要包括内生变量引起的风险事件, 直接或间接地影响了 PPP项目的执行情况。  按城市轨 道交通项目实施顺序,包括融资、设计、建设、运营 4 个 阶段。  融资阶段包括项目协议条件是否吸引投资者, 评估项目未来预计收益的融资可行性,融资方式、结构 等成本问题;设计阶段包括存在难以实现或不达标的 设计要求,设计变更导致返工或延期等;建设阶段包括 施工质量不达标,工期超期,建设成本超支,工程合同 变更等[5] ;运营阶段包括运营管理效率低,运营安全, 维修维护、更新改造成本过高,运营收入不足以弥补投
资等[6] 。
       微观层风险融入在项目采购的全过程中,鉴于人 的有限理性和不完全契约,存在由于合同各方关系协 调不力而影响项目产出的情形,主要包括合作双方关系和第三方 2 个方面。  合作双方关系包括组织架构设 计和管理人员任命,合作期间控制权分配不当,合作期间信息沟通不畅,存在信誉风险等。  第三方包括因分 包商、 供应商的问题而影响项目施工进度和物资 供 应等。


3   PPP项目风险分担机制的设计原则
3.1  风险分担与控制力匹配原则

       在 PPP项目实践中,政府方会通过物有所值评价 及财政承受能力论证来提供决策参考,并在设计实施 方案时将各类风险划分给风险控制能力较具优势的那 方或是留待下一阶段予以分担,以便于降低交易成本 和风险发生概率[7] 。
 

3.2  风险分担与收益匹配原则
       主要体现在谈判与合同签订阶段,政府方与社会 资本都要对自己承担的那部分风险进行全面评估,要 求得到与承担风险相匹配的收益作为补偿。
 

4   杭州地铁 PPP项目的风险分担机制
4.1  架构设计

       杭州地铁 5 号线工程被拆分成土建工程( A部分) 与机电设备工程( B部分),并分别由市地铁集团和特 许经营公司负责投资、建设。  市政府授权市交通运输 局代表其与特许经营公司签订《 特许协议》;市地铁集 团与特许经营公司签订《 资产租赁协议》,将 A部分项 目设施租赁给特许经营公司使用。  在特许经营期内, 由特许经营公司负责地铁 5 号线项目设施( 包括 A部 分和 B部分) 的运营、管理和维护,并取得客运票款收 入、财政部门对协议票价的缺口性补贴收入及其他非客 运收入。  特许经营期满后,特许经营公司将项目资产完 好无偿地移交给市政府或其指定机构(如图 1 所示)。




4.2  风险分担设计
       杭州地铁 5 号线 PPP项目的风险分配机制设计以 风险最优控制为核心,按照风险分担原则综合考虑政府方与社会资本方的市场风险预测能力、风险管理控 制能力、投资回报机制等,在政府方和特许经营公司间 科学合理地分配项目风险。  通常,政府方承担政治、法 律和最低需求等宏观层风险,社会资本方承担项目融 资、建设和运营维护等中观层风险,双方共同承担不可 抗力等引起的风险[8] 。  整合宏观、中观、微观 3 个层面 后共有 10 大类风险因素,表 1 以地铁 5 号线 PPP项目 为例,举例分析轨道交通 PPP项目可能面临的风险,并 通过特许经营协议条款设计来建立风险分担机制。  同 时,为控制项目财务测算风险,使测算尽 可 能接近未来实际,对初始总投资、更新改造投资等测算项目在双方 认可的测算基准上设置上、下限调节机制;对运营票价 及协议票价设置票价差额补偿( 或返还) 机制;对实际客 流及招商客流设置客流风险分担机制;对追加投资、维 修费等测算项目设置动态调整系数等[9] 。  此外,针对 PPP项目在实施阶段存在的不确定性和不可预见性,一 方面要尽可能提高项目协议设计的科学合理性,强调履 约的严肃性;另一方面对于前阶段未识别的风险,在特定 情况下给予双方申请变更协议的权利,并在关键因素上给 予政府方控制决策权,从而保障协议的有效执行[10] 。
 

 


5    结论
       科学、合理的风险分担机制不仅考虑了政府方和 社会资本方对风险的承担意愿,通过协议条款良好地 控制项目风险,还能实现双方风险承担量和投资回报 的平衡,使整个项目的经济效益最优化、社会效益最大 化。  本文假定政府方和社会资本方都是理性人,且以 降低 PPP项目总风险至可控范围为共同目标,力求在 相互合作中达成“ 风险共担,收益共享,公平交易,诚信守约”。  以杭州地铁 5 号线 PPP项目为例,分析轨道交 通项目涉及的重要风险类别,设计出合理的风险分担 机制来提高政府与社会资本的合作效率,以保障可持 续提供优质的公共产品和服务。
 
 

收稿日期:2017 04 11   修回日期:2017 05 08
第一作者:邵剑明,男,研究生学历,教授级高级工程师,董事长,从事 轨道交通企业管理工作,shaojianming@hzmetro.com
重大项目:财政部政府和社会资本合作示范项目( 财金〔 2014〕 112 号); 2015年国家发展改革委第一批继续推介的 PPP项 目 http: IItzs.ndrc.gov.cnIzttpIPPPxmk Ixmk I

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