| 收藏 | 联系 | 首页 | 会员系统 | 
中国城市轨道交通网 logo 首页
都市圈内轨道交通跨市延伸的公交化区域构建
发布日期:2019-03-19 15:26:10

       随着全球化和社会经济发展环境的变化, 国家批复了大量的城市群、 国家级新区等战略支撑区的规划 和构建策略, 以提升区域竞争力, 应对社会经济与环境 的挑战。   在这些区域性空间发展单元中, 城际间社会经济活动的联系与空间交往日益紧密。跨市轨道交通以其快速、 准时、 环境友好等特点, 成为承担城市群之间跨市交通供给的重要模式。   2015 年 12 月, 国家发展 改革委与交通运输部联合印发《 城镇化地区综合交通 网规划》 , 提出至 2020 年, 京津冀、 长三角、 珠三角城市群基本建成城际交通网络, 在相邻核心城市之间、 核心 城市与周边节点城市之间实现 1 h 通达圈, 其余城镇化 地区初步形成 1 ~ 2  h 的通达圈。   为此, 随着城市群的 社会经济发展, 空间组织调整和重组, 以及交通需求( 规模、 模式和时空分布等) 的变化, 都显示了在区域层 面实现交通一体化和构建轨道交通都市区域的重要 性。   目前, 跨市轨道交通( 简称“ 轨道” ) 的建设通常有 两种做法: 1)   在国家和省政府等区域尺度上安排城际 轨道的专项规划, 进行跨市轨道的规划、 建设和运营。 这通常是自上而下的, 需要符合一定的人口规模、 财政 和公交分担率的需求, 并且通过省级政府和国家发展 改革委的审核。   2 )   以城市尺度的轨道向毗邻城市延 伸的方式, 建设区域性的快速轨道系统。   这种方法通 常是若干个城市政府在区域政策协调下相互协商的结 果, 呈现自下而上特征。   这两种方式在交通战略、 投融 资体制、 规划时序和沿线土地开发上均存在显著的差 别。   目前, 珠三角、 长三角和京津冀等地区的城际轨道 规划已比较成熟, 而以城市轨道跨市延伸构建轨道公 交化区域的研究较少, 也缺乏相应的行动导则。   因此, 以相对成熟的珠三角深莞惠都市圈城市轨道跨市延伸 的规划实践为例, 尝试解析这种模式下轨道公交化区 域的行动逻辑和实施效果。   本文尝试探讨 3 个问题: 城市轨道跨市延伸具有哪些特征和功能?   以这种模式 构建轨道都市区域是如何演进的以及面临的主要挑 战?   如何评价这种模式的作用?

1   轨道公交化区域
1.1轨道公交化区域的重要性

       随着城 市 区 域 化 和 区 域 城 镇 化 发 展 的 不 断 演 进[ 1]  , 一些核心城市的社会经济要素不断拓展到周边 城市, 使得都市圈内某些地区成为功能节点区域。   为 了降低交通运输的成本, 这些都市圈内部的多中心功 能区往往会对交通供给和服务提出新的要求: 1)   需要 速度更快的交通服务方式, 来降低客运和货运的时间 成本, 这种交通供给的改善有助于促进更大范围的空 间联系[ 2]  , 以 及 扩 大 城 市 功 能 复 合 区 的 空 间 范 围; 2)   在空间距离相对不变的情况下, 期望通过降低运输 金钱成本的方式, 来增加城际社会经济流动的频率, 增 强城际交流的深度, 而满足这一交通需求的重要方式 就是推动区域交通的公交化。   伴随着都市圈内部各种 要素流交往程度的增加, 城市交通区域化、 区域交通城 镇化成为都市圈交通发展的趋势(3)。为此, 构建轨道 交通公交化区域对优化区域产业分工, 提高跨界协作能力和竞争力都有重要的意义。

1.2轨道公交化区域的特点
       与城际轨道相对固定的运营时间安排不同( 如珠 三角广珠城际线) , “ 轨道公交化”  是指为了满足大规 模交通客流的同时, 将城市间的轨道系统实现公交化 的组织和运营管理, 具有发车密度较高、 等候时间较短 和交通成本较低等特征, 实现乘客快速便捷的城际出 行[ 4 6]  。   与国家铁路服务于中长距离的交通需 求 不 同, 跨市轨道的主要目的是为了满足都市圈内部距离 短、 频率高和准时性高的交通需求。   因此, 这类交通服 务的主要特点是: 1)   公交化。   轨道公交化能以较高频 次的交通供给来满足通勤、 商务等出行模式的需求。 2)   快速化。   快速化和准时性往往相互联系, 这也是跨 市轨道区别于城际客运、 跨市巴士公交的重要特点。 3)   接驳化。   满足都市圈内部的交通需求, 不仅仅体现 了某种交通运输模式所耗费的时间, 更重要的是为完 成某次出行链中“ 门—  门”  的时间, 因此这要求跨市轨 道必须与其他交通模式( 如城市地铁、 城市公交等)  实 现良好的接驳。


2  构建轨道公交化区域的制度约束
       轨道公交化区域的构建往往超越了单个行政区框 架上的规划和开发。   为了更好地推进区域轨道都市的 建设, 需要一个主导的机构来协调各城市政府间的利 益博弈, 以突破潜在的不同层次制度的约束。   单个城 市政策往往难以有效组织区域性的交通建设和公共政 策的实施[ 7]  , 容易造成交通设施供给不充分等问题, 且缺乏 协 调 的 单 个 城 市 决 策 往 往 会 阻 碍 同 城 化 发 展[ 8]  , 这使得区域公共事务需要各个地方政府的合作 与协调。   因此, 需实施都市圈多层级空间治理策略来 降低跨行政区的行政制度约束。   推进区域协调发展成 为都市圈空间发展的主流方向。   西方都市圈空间治理 理论经历了传统区域主义、 公共选择理论和新区域主 义的转变[ 9 10]  , 强调以市场机制、 府际协调和公众参与 建立一个地域空间组织协调框架, 统筹安排交通投资, 以降低跨区的协调与交通成本。
       城市间轨道交通规划、 建设与开发统筹会面临土 地规划与指标、 规划协调和财税体制等制度约束, 以及 政府间的利益冲突与博弈[ 11]  。   尽管轨道公交化区域 降低了城际交通成本, 进而带来一定的社会经济效益, 但上述特征和制度安排导致了这种模式的构建需要区 域内部多层级政府和社会组织的良好协作, 并且这对 于仍缺乏一个统一的区域交通规划管理机构的我国城市群来说, 无论是城际轨道交通建设还是城市轨道交 通的区域化延伸, 实现这种协作并不容易。   首先, 巨额 的轨道交通建设需要城市政府具有较好的财政能力; 其次, 轨道与土地利用协调能更好地发挥轨道的交通 绩效, 这使得跨市轨道在线路和站点选择上存在较大 博弈; 再次, 现阶段我国城市政府过度关注本行政区内 的经济效益, 使得各自为政, 缺少解决公共事务的合作 动力[ 12]  。

 

3  珠兰角深莞惠都市固的实践
       改革开放以来, 城市群逐渐经历了从城镇化的起 步阶段, 到城镇化快速发展阶段的转变。   在区域交通 领域, 传统 依 赖 道 路 交 通 的 城 际 客 运 和 货 运 组 织 方 式, 难以适应珠三角社会发展的需求。   在此背景下, 珠三角逐步进入基于轨道交通的城际交通网络, 以轨 道为主导构建公交网络。   尤其是 2000 年以来, 随着 珠三角城际轨道网络规划的提出, 以及广州、 深圳、 佛 山、 东莞等大城市轨道系统的建设, 轨道交通逐渐成 为城市和区域交通组织的重要形式, 并且珠三角历次 区域规划和政策都强调了区域交通优化组织与城际 轨道规划对区域发展的重要性。
       在珠三角发展规划的框架下, 深莞惠作为重点地 区, 已经建立了相对成熟的党政领导区域事务的联席 会议制度, 并先后通过《 珠江口东岸地区紧密合作框架 协议》 《 深圳、 东莞、 惠州规划一体化合作协议》  《 深莞 惠交通运输一体化规划》  等合作协议[ 13]  , 依托跨市巴 士公交、 轨道建设和交通供给一体化成为推动同城化 发展的重要措施。   结合珠三角铁路、 城际轨道和城市 地铁系统的规划和建设情况, 在面向“ 十三五”  规划和 发展中, 以统筹线网布局、 加强枢纽衔接、 完善管理等 规划和体制, 来实现不同轨道交通方式的合理分工、 有 机衔接, 形成高效一体化、 公交化的轨道网络, 将成为 珠三角区域转型发展的关键。   在实现这一目标的措 施上, 自上而下的珠三角城际轨道网络规划对打造轨 道公交化区域将发挥重要的作用。   与此同时, 城市轨 道区域 延 伸 也 将 有 助 于 珠 三 角 轨 道 公 交 化 区 域 的 建设。

3.1 莞深都市圈
       在 2015 年 12 月 29 日召开的莞深轨道交通建设相 关问题工作协调会上, 东莞和深圳市政府在城市轨道 系统的区域延伸上达成共识, 东莞轨道 1、 2、 3 号线将 分别与深圳轨道 6 号线、 20 号线( 远景) 、 11 号线对接
( 见图 1) 。

       东莞轨道 2 号线全长 55. 7 km, 共设车站 23 座, 一 期工程从东莞火车站至虎门火车站, 已于 2016 年 5 月 开通运营, 是东莞首条开通的轨道线路。   根据东莞和深 圳达成的协议, 东莞轨道交通 2 号线将同时连接深圳轨 道 12 号线和 18 号线。   其中, 深圳轨道 12 号线为普速线 路(  海 上 世 界—  空 港 新 城) ,  是 深 圳 轨 道 四 期 工 程
( 2017—  2022 年) 建设规划线路之一, 线路全长 33 km; 深 圳轨道 18 号线为东西向市域快线( 空港新城—  平湖) , 线路长 43. 2 km。   在此会议基础上, 深圳和东莞两市将 从规划上完成相关线路制式、 通道、 换乘方案的研究, 明确线路建设时序以尽快启动项目建设。
       东莞轨道 3 号线( 企石博厦站—  长安新区南站) 为 东莞市西南与东部的切线, 全长 66. 2  km, 经过 8 个镇 街, 设站 24 座, 将预留与深圳轨道交通 11  号线的接 口。   深圳轨道交通 11 号线为串联西部重要组团的市 域快线, 全长 54. 3 km, 设站 18 座, 将经过福田枢纽、 南 山、 前海、 机场、 沙井等地区。   根据两市轨道线网规划 和会议协调结果, 深圳 11 号线将在松岗碧头站预留与 东莞长安镇海悦花园站或长安步行街站与东莞 3 号线 的换乘衔接。
       东莞轨道交通 1 号线( 麻涌西—  黄江南) 是东莞市 第二条 开 工 建 设 的 轨 道 线 路,  全 长 69. 6  km,  设 站 24 座, 将经过东莞 11 个镇街。   其中, 东莞轨道 1 号线一 期( 望洪站—  黄江中心站) 全长 58  km, 设车站 21  座, 其 中换乘站 5 座, 已于 2016 年 9 月开工建设。   这条线路 将与广州、 深圳连通。   与广州连通方面有两种方案, 一种是东莞 1 号线在以后的麻涌西站与广州 13 号线接 驳, 另外一种是东莞 1 号线在望洪站或广州夏园站预 留与广州 5 号线的接驳口。   与深圳市连通方面, 根据 两市轨道线网规划, 深圳轨道 6 号线将与东莞轨道1 号 线衔接, 在荔林站预留与东莞 1 号线站厅换乘的条件。 深圳轨道 6 号线为轨道快线( 科学馆—  松岗) , 线路全 长 49. 7 km, 设站 26 座。   此外, 东莞 1 号线还将与珠三 角城际轨道穗莞深线和莞惠线实现换乘衔接。   其中, 在东城南站和望洪站与莞惠城际轨道实现换乘, 在望 洪站与穗莞深城际轨道实现换乘。


3.2  深惠都市圈

       从历史上, 深莞惠三市具有很深的渊源关系和地 缘基础。   在 1979 年之前, 深圳、 东莞和惠州市都属于 惠阳地区, 随着 1979 年深圳成为中国首批特区城市之 一, 以及 1988 年东莞独立设市, 才使得深圳、 东莞和惠 州逐渐分离至单独的行政区。   深莞惠都市圈仍面临着 较大的同城化发展需求。   2006 年, 惠州市政府就开始 与深圳市政府讨论深圳轨道 3 号线延长至惠阳淡水的 可行性, 深圳市政府表示深圳轨道 3 号线在建设上已 经预留了与惠州轨道接驳的条件, El需要等待省政府 进一步规划。   随着《 珠三角地区改革发展规划纲要》 的 颁布和实施, 深惠都市圈积极推动交通领域的合作和 一体化发展。   2008 年, 惠州市制定《 惠州市轨道交通 网络规划( 草案) 》 , 根据该规划, 至 2050 年之前, 惠州 将建设 6 条轨道线路, 总长 247. 5 km, 并积极推动与深 圳轨道的对接。   在 2012 年 5 月召开的深莞惠第六次 党政联席会议上, 深圳、 惠州和东莞市签署了《 加快推 进交通运输一体补充协议四》 , 深圳轨道相关线路延伸 至惠州的可行性研究也位列其中[ 14]  。   2013 年 8 月, 召 开深莞惠第七次联席会议, 审议通过了《 深莞惠区域协 调发展总体规划( 2012—  2020 ) 》 , 并签署了《 深惠合作 备忘 录 ( 2013 ) 》  等 合 作 协 议[ 15 ]  。   在 跨 界 道 路 衔 接 上, 强调深莞惠三市建设以干线、 次干线为主的跨市 道路交通, 完善交界地区的路网衔接, 打通瓶颈路和 断头路。   在轨道方面, 做好深圳市轨道 3 、 12 号线等 延伸至惠州市境内的各项规划和对接工作。
       随着深圳市提出“ 东部崛起”  空间战略, 以及深圳 轨道向东部延伸的发展计划, 这些再次为深圳和惠州 的交通设施对接和联通的合作提供良好的切人点。 2016 年 1 月, 惠州市提出将通过赣深高铁、 珠三角城际 轨道深惠线、 惠州轨道等交通设施与深圳实现无缝对 接的空间发展需求。   2016 年 2 月, 根据《 深圳市轨道交通规划 ( 2012—  2040 ) 》  和 最 新 的 《  深 圳 市 轨 道 交 通 14 号线交通详细规划( 征求意见稿) 》 , 深圳计划推动 轨道 14 号线向邻近的惠阳区延伸[ 16]  , 该线( 福田中心 区—  坑梓) 是连接深圳市中心与龙岗和坪山地区的东 部快线, 计划于 2017 年开工, 2022 年前建成通车, 其终 点站( 坑梓站)  毗邻惠州市惠阳区, 距深惠边界大约 2 km。   惠州市计划从惠州南站修 1 条轨道交通, 与其 实现对接( 见图 2) 。

 

4   轨道公交化对都市圈发展的启示
       城市轨道区域延伸是构建轨道公交化区域的重要 策略之一, 为城际交通联系提供了一种新的交通组织 模式。   深莞惠都市圈这一实践尽管经历较大的协调难 度, El目前这些进展在一定程度上为满足城际交通联 系提供了一种新的交通模式。   深莞惠都市圈轨道公交 化也能为其他城市群或都市圈的交通组织、 空间发展和府际政策提供一定的借鉴。


4.1 深莞惠都市圄轨道公交化的区域特征

       近年来, 深莞惠都市圈城市轨道能在区域交通上 扮演重要的作用, 一个重要原因是珠三角历次颁布的 区域规划都积极倡导区域同城化发展, 并且在一系列 区域合作协议和交通一体化专项方案推动下, 为深莞 惠都市圈轨道的区域化延伸奠定了重要基础。   随着近 年来珠三角各城市的快速发展和空间转型, 深莞惠都 市圈已经到了需要实施跨界合作发展的重要时期。   在 深莞惠都市圈中, 深圳具有独特的地理和经济优势。 因此, 东莞和惠州都希望能依托深圳的经济优势, 承接 产业转移和经济外溢, 希望能与深圳市共同拥有快速、 及时、 可达性高的跨界轨道系统。   而由于土地资源和 空间的限制, 深圳也需要采取向外疏散的方式, 降低集 聚产生的负外部性。   这种空间转型发展的趋势, 使得 深莞惠都市圈延伸各自轨道系统, 实现对接成为可能。

 

4.2 审慎评估城市轨道区域化延伸的作用
       尽管城市轨道通过区域化延伸的方式使得城市交 通系统也开始承担区域交通的责任, 但需要指出的是 城市轨道的主要功能仍是服务于城市的交通系统, 满 足城市内通勤和各种出行的需求。   这种城市轨道区域 化延伸的方式也只是在满足一定条件下所产生的衍生 功能, 一个重要的原因, 是城市轨道系统属于地方基础 设施建设的项目, 在满足国家的规划和审批条件之后, 往往缺乏省级政府的监管和政策支持, 这使得两地轨 道的对接缺乏统一的管理平台, 容易产生缺乏规划平 台和机制的问题, 相关工作的进展也会相对滞后。   例 如, 早在 2006 年, 惠州市政府就已经和深圳市政府就 深圳轨道 3 号线延长至惠阳淡水地区的计划展开讨 论, 但由于各自轨道规划的相对独立性, 以及两市缺乏 长效的合作意愿和合作机制, 使得这一方案至今没有 落实和实施。


4.3  可为城市和区域交通提供新的组织方式

       虽然与专项的城际轨道相比, 城市轨道区域化延 伸方式并不是承担“ 城市交通区域化” 和“ 区域交通城 市化” 最好的模式。   但这种交通组织方式能更好地促 进轨道公交化, 并承担一部分通勤的功能。   一方面是 由于城际轨道的建设往往跨越两座或多座城市, 会增 加省市政府以及各城市政府之间的协调难度, 使得城 际轨道的实施进度相对缓慢; 另一方面, 虽然一些毗邻 城市之间具有较好的高铁系统, 城市政府往往难以选 择高铁的运营时间, 使得一些时间的选择难以承担通勤功能( 见表 1) , 降低同城化程度。

 

      因此, 这类组织模式也为有条件的都市圈的城市 交通、 区域交通的组织提供了新的组织方法。   尤其在 一些缺乏城际轨道专 项 规 划 和 建 设 的 都 市 圈, 这 类 “ 市—  市” 协调和合作的交通组织方法能以较小的成本 来满足这种区域性公交化的交通服务。   因此, 对于尚 未进行城市轨道交通规划或者需要进行城市轨道交通 规划修编的城市来说, 将区域的交通格局纳入城市轨 道线路选择和站点选择的考虑中, 则有助于提升城市 间轨道交通的公交化发展。

 

4.4以良好的府际治理实施管理

       目前, 除广佛都市圈之外, 其他地区以轨道的区域 延伸来承担区域交通功能的方式刚刚起步, 且离实施 仍有较长的时间。   例如, 深圳轨道交通 14 号线向惠州 延伸, 计 划 于 2017  年 开 工, 预 计 2022  前 建 成 通 车。 2016 年 2 月, 深圳轨道交通 14 号线延伸至惠阳大亚湾 的规划研究工作获得深莞惠经济圈( 3 + 2) 党政主要领 导第九次联席会议的通过, 并对轨道线路和站点位置、 对接方案和实施时序等问题进行统筹研究。   而对于珠 三角这样快速变化的都市圈而言, 这些项目的规划和 合作协议仍具有较大的变数。   因此, 为了真正落实这 些城市交通区域化的组织方式, 仍需要有较好的府际 治理(  intergovernmental  governance)  关系, 对这些规划 方案和实施进程进行良好的管理和监督。   首先, 应建 立两市轨道交通对接项目的协调组织, 定期沟通各城 市轨道对接线路的建设进展, 及时沟通潜在的线路调 整等问题; 其次, 积极鼓励公众参与这些跨市线路的规 划、 建设和监督, 通过第三方平台最大化扩大线路的覆 盖范围和潜在的交通作用。
 
5  结论与讨论
       在人口密度较高和经济发达的都市圈内部, 城际 公交化的便捷、 快速和高容量的轨道交通能进一步引 导城市和区域的经济发展[ 17]  。   在以城市群为主要空 间形态的城镇化策略下, 一体化交通体系的构建尤其 重要。   尤其是区域快速城际轨道交通是各城市群综合 交通系统的重要组成部分[ 18]  , 并且与道路交通、 铁路、 高铁、 常规公交等模式的相互衔接有利于提高客流量 和可达性, 促进空间一体化[ 19]  。   在城市交通区域化、 区域交通城镇化的趋势下, 促进区域层面轨道交通公 交化, 对构建区域公交都市, 促进跨市交通联系和空间 发展具有重要意义。   对于社会经济与公共服务同城化 需求更明显的珠三角地区, 构建轨道公交化区域能呈 现更显著的效应。   本文以相对成熟的深莞惠都市圈 各城市轨道系统的跨市延伸为案例, 剖析这种构建区 域轨道都市的基础、 实践和潜在策略, 为城市群交通 一体化提供借鉴。   尽管这种发展模式仍处于探索阶 段, 最终方案的落实和交通绩效也有待时间检验, 但 站在区域的角度上, 这种交通模式对都市圈交通组织 和管理也具有一定的启示。   尤其在跨市通勤比较明 显但又缺乏城际轨道的区域, 这类“  市—  市”  协调的 轨道跨市延伸的交通合作能以较小的成本满足区域 快速公交化的需求。   从项目落实的角度上, 这种轨道 交通相互延伸的方式仍属于地方政府主导的投资建 设项目, 往往缺乏一个统一的组织管理平台, 也会缺 乏省级政府的政策支持, 容易产生缺乏实施机制的问 题。   尤其是协调机制尚未健全的背景下需要统筹经 济成本和利益[ 20 ]  , 否则会显著增加跨市交通合作的 难度。
之所以需要审慎评估城市轨道区域化延伸的作 用, 其中重要的一点是需要充分考虑这种城市轨道跨 市延伸的项目如何实现上报和审批。   目前, 已经按城 市轨道来运营和建设的跨市轨道的典型案例是广佛城 际线, 以及从上海延伸到 苏 州 花 桥 地 区 的 上 海 轨 道 11 号线。   其中, 广佛地铁纳入珠三角城际轨道规划, 由 两市共同组织建设与运营, 上海 11 号线由上海、 苏州 分别向国家申报建设规划, 再由两市共同组织建设与 运营。   国家当前对此类跨市交通规划和组织方式仍缺 乏明确的报批程序、 建设管理和运营补亏方式, 这就增 加了构建轨道公交化区域的不确定性。   由于深圳市制 度改革和创新的基础, 深圳市 14 号线可以由一个城市 主导编制建设规划, 上报国家审批的方式进行[ 21]  。   但是对于其他城市圈而言, 这种制度创新的难度可能较 大。   因此, 可借鉴上海 11 号线的报批和建设模式, 由 两市分别报批, 再共同建设和运营管理, 实现对接。   为 此, 搭建“ 市—  市” 政府间对接平台, 制定常规工作和利 益分配机制, 落实具体事项计划进度, 有助于推动项目 落实。   此外, 为了更好地发挥这种城市间交通组织模 式的作用, 应加强“ 产业—  空间—  交通” 三要素的统筹 发展[ 22]  , 优化交通沿线和站点周边的土地规划利用, 促进“ 城市—  城际”  交通线路多方式的衔接[ 23]  , 重构 人口和就业的空间布局, 保障城际间适度的交通流量。

收稿日期: 2016-08-08     修回日期:2017-03-27
第一作者:  林雄斌,男,博士研究生,研究方向为城市区域交通规划与政策,linxiongbin@sz.pku.edu.cn
通信作者: 杨家文,男,教授,博导,“ 鹏城学者” 长期特聘教授,研究 方向为城市与区域交通,yangjw@pkusz.edu.cn
基金项目: 中国科协高端科技创新智库青年项目资助( DXB-ZKQN-2017-019);城市中国计划( Urban china lnitiative)2016 年资助项目

 

上一条:日本市郊轨道交通发展模式 2019-03-19 14:57:46
 
分享到:
友情链接
主办单位:中国土木工程学会轨道交通分会
协办单位:中国节能协会城市轨道交通节能专业委员会
中国城市轨道交通网 版权所有 CopyRight; 2003-2017 chinametro.net
京ICP证 040257-1 号
京公网安备 11010202007575号