本刊记者  贾鹏云  韩志怀

 

      2005年，北京基础设施建设进入了关键一年。在规划和上马的项目中，地铁4号线因在国内首次采用PPP模式(PPP－Public Private Partnership)，备受瞩目。

      北京市基础设施投资公司是这一模式的实际执行者，公司副总经理王灏博士对PPP模式具有多年的理论研究以及丰富的实践经验。日前，本刊针对轨道交通投融资的特性、4号线PPP模式的实际推行过程等进行了专题采访。

 

 

《投资北京》：PPP模式已经落地开始实施，但是其中还有一些争议，作为地铁投融资PPP模式的实践者，你有什么具体的感受？

 

王灏：我记得哲学家叔本华说过一句名言，大概意思是说当推出一个新事物或一种新思想的时候，一开始很多人会不以为然甚至嘲笑，因为他们没有认识到它未来的真正意义；当要把它付诸实施的时候，会有人跳出来强烈反对，因为它会影响到某些人的既得利益；而当最后成功了，大家又觉得理所当然，因为他们没有体会到实施过程中的艰辛。这些年来在北京市轨道交通领域推行PPP模式，给我的一个总体的感受是也基本上经历了这么一个过程。从最一开始推出PPP概念、到模式的具体制定、再到社会投资者的引入和谈判以及最后的协议签署，每一个环节各方面都付出了艰苦的努力，突破了重重障碍。

      基础设施项目采用PPP模式，在国际上已经被广泛接受并且有很多实际的案例，应该说PPP理念本身没有争议，如果有争议的话那也是针对具体某个项目而言，争论的是某个项目的PPP模式的设计和实施等是否科学合理，而且有争议也是自然的，因为看问题的角度不一样，得出的结论也就不一样，就像数字9和6一样，正过来看它是9，但倒过来看它却是6。实际上，在全世界的轨道交通项目中也没有多少实际实施的PPP案例，因此，地铁4号线PPP的实施，对全国未来的基础设施投融资都具有较大影响，可以说实现了某种突破。当然，未来它还需要经过时间的检验，需要在实践中不断进行完善。

 

 

 

《投资北京》：在轨道交通投融资创新的过程中有哪些观念上、体制上的困难？

 

王灏：从公共产品经济学角度来讲，轨道交通应该属于准公共产品，它的特点之一是既有一定公益性也有一定盈利性，既可以由政府来提供也可以通过政府建立某种补偿机制，由市场来提供。过去，我们缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽；要么又试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场，搞绝对市场化。PPP模式正好处于两者之间，找到了一个恰当的结合点，将两者有机结合起来了。

      过去，我们在处理公共产品或准公共产品的建设和经营上就没有很好的解决政府和企业两个层面上的关系，缺乏科学的补偿模式和激励约束机制，造成国有企业完全依赖政府，政府对企业的监管又往往会缺位、越位或错位。这样从某种角度来讲，政府和企业之间实际上形成了一种博弈关系，而这种博弈的结果往往会造成政府和企业双方的利益都受损。

      地铁项目一旦建成，就要运营一百多年，因此我们不但要考虑建设时候的筹资问题，还要考虑建成以后的可持续发展问题。其实所有矛盾归结起来，主要还是产权制度和体制机制的问题，因此必须从根本上解决这些问题。目前北京地铁发展的总体想法是学习香港地铁的运作模式，但要注意结合北京自身特点，同时要注意分三步走：一是构建盈利模式，引进战略投资人；二是构建运营市场，打造适度竞争格局；三是建立现代企业制度，走资本市场道路。在有了自我激励、自我约束和科学的补偿、监管机制以后，政府和企业之间的权责关系才能进一步明晰。

 

 

《投资北京》：地铁PPP模式的实施分为几个阶段？实际操作中有哪些具体方式？

 

王灏：轨道交通PPP投融资体制改革，实际上可以从三个阶段来分别进行或结合进行。一是设计阶段，这一阶段对今后的建设、运营起着关键作用；二是建设管理阶段；三是运营管理阶段。

实际操作中，这三个阶段都要研究出一些具体的PPP模式。目前，我们已经在建设阶段采取了BT模式（即建设-移交），在运营阶段采取了特许经营模式。而在设计方面现在还缺乏创新，今后我们也打算采取新的模式尝试借鉴国外先进的经验。设计方面目前存在几个主要问题，一是我们前期研究工作时间太短，对线网规划缺乏深度研究；二是需要引进国外先进的设计理念和经验，但费用相对高一些，而我们在预算中往往缺乏有效的考虑。我们往往只是看到眼前设计的高昂费用，而没有看到设计优化所带来的潜在效益。这就需要采取一些灵活的方式改变这种现状，比如说采用国内设计，通过国外的设计者来优化，达到费用最小、效益最大。

 

 

《投资北京》：公共产品的市场化需要有一定的界限，需要将政府资源和市场机制相结合的市场化。PPP模式如何实现这一点？

 

王灏：这个问题落实到具体操作上，主要取决于如何建立盈利模式。借鉴国外经验和国内的一些实践，我觉得可以采取两种模式，一是前补偿模式，也就是建设期补偿模式；二是后补偿模式，也就是运营期补偿模式。这两种模式都特别强调了风险分担，利益共享。实际上PPP模式的最大优势就在于此。过去公共产品没有市场化的时候风险全部由政府承担，现在市场化后也不能全部由企业承担。比如客流风险的问题，很大程度上取决于政府对地铁网络的规划和实施的进程；又比如轨道交通周围的公交竞争格局、各种公共交通工具的价格比例等，都不是企业所能够左右的。如果政府要把这些都强加给企业，吸引社会资金的投融资工作就肯定做不好。

 

 

 

 

《投资北京》：对于地铁这样的大型基础设施来说，在实际的规划、招商、运营等各环节中需要注意哪些问题？

 

王灏：第一个问题是前期规划、筹划，这个阶段非常重要。客流量、造价以及和其它基础设施的配套等等都是紧密相关的，它也决定了投融资的难度和深度。前期的准备越充分，考虑得越合理，对未来的招商工作就越有利。如果没有一个超前的规划，缺乏循序渐进的发展安排，会造成后期留下无法弥补的历史遗憾。另外，基础设施发展一定要跟城市的规划和发展方向紧密结合，起到引导和缓解的作用。

      第二是如何把握规模的问题。我们说要引入适度市场竞争，同时也要强调保证地铁资源的适当经营规模，竞争主体不宜过多，这样政府易于管理，也避免过于分散的竞争而失去规模经济优势。同时基础设施需要适度债务融资和适度的股权融资相结合，因为债务性融资成本相对较低，而股权性融资效率相对较高。

      第三是基础设施成本、补偿方式各地各项目不一样，要注意区别对待。在投资上政府的责任义务要明确，然后进一步量化，最后根据公共产品的不同阶段采用不同的补偿方式，比如租赁经营、委托运营等后补偿模式。只有建立科学、透明、合理的补偿机制，政府和企业的关系和行为才能规范化、明确化。

      第四个是存量资产如何盘活的问题。过去几十年，形成大量存量资产，由于基础设施公益性很强，大都是政府或国有企业垄断经营，效率和管理水平都存在着不足。在城市建设中，政府面临着投资需求与财力之间的矛盾，我们对增量投融资采用多种市场化手段，也要采用多种手段盘活存量资产，来弥补增量的不足，使存量部分可以纳入新的体制、新的机制进行更新改造和管理。

      第五是要加强轨道交通发展的战略研究。基础设施的市场化是个渐进的过程，但必须超前从战略的高度考虑竞争格局如何安排，总体的公众利益是否最大化，网络性资源如何配置和优化等问题。

 

 

 

 

《投资北京》：能否介绍一下贵公司在2008年前在城市基础设施建设工作中有哪些计划安排，项目有哪些？

 

王灏：当前我们公司主要业务是负责我市城市轨道交通的投资建设，一方面采用多元化手段多方面筹集资金，另一方面是从体制、机制着手，用投融资创新来推动经济体制改革。核心目标是降低成本，提高效率和效益。

      具体来说，地铁4号线、5号线、10号线等增量资产投资是我们工作的重点，这些新线路的资金的供给目前基本上都落实了，但也还存在着一些问题；已建成的地铁线路的运营改造的资金筹措是我们的另外一个重要任务；同时我们也在参与北京市轨道交通线网规划研究，着手负责某些新线的前期研究及线网资源的综合利用研究；此外，我们还正在按市政府的要求与铁道部、天津市共同推进京津城际高速铁路的投资建设，城中村改造资金筹措，以及支持市政交通一卡通、城市通信光缆的建设等工作。

 

 

《投资北京》：贵公司去年年底成功发行了国内第一只地铁建设债券，能不能简单介绍一下发行地铁债券主要考虑哪些因素

 

王灏：经过一年多的准备，我公司去年年底成功发行了20亿元地铁建设债券。发行地铁债券主要考虑了三方面因素：首先是债券的资金成本低，从企业融资讲成本是最小的；第二是为了优化债务结构，我们现在主要是银行负债结构，如果大量采用银行贷款就会面临高峰期还本付息的压力，发行债券在一定程度上可以缓解这一问题，它的好处是可以在发行期内只付息不还本，到终期的时候一次性还本，达到债务结构上的削峰填谷的效果；第三就是发行债券对树立企业形象、增加企业知名度、树立优良的融资形象是有好处的，所以我们应该积极申请采取这种方式。当然，发行企业债券的技术难度较大，对发债企业的要求也较高。所以我们要潜心研究企业内在的东西，看看我们到底有哪些优势，如何合理地挖掘和利用这些优势。

 

 

《投资北京》：今后在基础设施建设上是否可以大量采取这种方式？

 

王灏：企业债券是基础设施投融资的手段之一，它需要政府的支持，需要企业要有个长远的发展安排。在地铁投资安排上，发行债券所占比例总体上还是比较小的，不过它在融资结构上是一个很重要的补充。因此，目前我们把它当成一种重要的辅助手段。

 

发表于《投资北京》2005年第五期