北京市轨道交通建设总结及规划调整建议
摘 要 由于北京城市急速发展导致交通矛盾日益突出,原有建设规划提出的建设规模已不能满足中心城的交通需求。为了更好地适应城市发展要求,有的放矢地提出城市轨道交通“十二五”规划建议,通过对原建设规划执行过程的回顾和总结,全面梳理北京市轨道交通在规划、设计、施工、运营等方面积累的经验,并指出存在的不足,提出后续建设优化调整的建议,以便在后续建设中持续改进,从而实现北京市轨道交通建设的可持续发展。
关键词 城市轨道交通 北京 建设规划 总结 优化调整
从20世纪90年代开始,北京的城市经济和社会进入了快速发展期。伴随着城市规划发展目标不断调整,北京市的城市轨道交通线网规划和建设规划也在相应进行着有序规划和不间断的优化调整。
1 北京市轨道交通发展及建设规划演化
北京是我国最早建设地铁的城市, 1969年根据战备的需要修建了中国第一条地下铁道,随后建成了目前的环线(M2线)和M1线,这两条地铁线在城市交通中发挥了重要的作用,特别是M1线更是促使石景山沿线由一片田地变成了繁华街道。但在很长一段时间里,地铁建设都处于半停顿状态,直至2000年才逐步进入了大规模建设阶段。至2003年底,地铁13号线(城市铁路)、八通线相继建成,北京地铁运营线路达114.1 km,日均客运量132万人次左右,总体上仍然处于较低的发展水平(见图1)。
随着北京城市规模的扩大,城市化水平不断提高,出行需求总量的持续增长以及机动化水平的提高,北京市的城市交通问题愈加突出。北京市于2004年组织编制了《北京市城市快速轨道交通建设规划(2004—2015)》,经市政府办公会讨论通过后上报国务院。该规划提出:至2015年建成367. 1 km的轨道交通线路,轨道交通运营线网里程达到481.2 km。
随后,《北京城市总体规划(2004年—2020年)》获得国务院批复。该规划提出了“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的发展目标。为落实北京城市总体规划,推进北京城市空间结构的战略性调整,有效推动中心城人口职能的疏解,保障轨道交通建设的合理有序发展,北京市政府对轨道交通2015年建设计划进行了优化调整,于2005年上报了《北京市城市快速轨道交通建设规划(2004—2015)调整方案》。调整后的建设规划为:至2015年新建15条线路(19个项目),线路总长447.4 km,实现线网总长为561. 5 km。该规划于2005年通过了国家批准。
两版方案相比,调整方案在外围加强了对西部发展带大兴、房山、门头沟三个新城的服务水平,在中心城内部,着重加强了三环、四环之间这一高强度开发区域的轨道交通覆盖,使得线网总体上更为均衡,更加切合城市发展目标的要求(见图2)。
2 建设规划执行情况
2.1 建设及运营情况
从本轮建设规划项目工期安排的执行情况与规划相比,绝大多数项目可以按照计划工期提前或按时建成。一些项目采用分期分段建设的方式使部分线路提前建成通车,如昌平线一期、房山线、M15、M7、M14二期、大兴线、M6、S1西段等。极个别线路由于在后续建设过程中遇到城市规划的重大调整或重大工程实施难点适当推后了工期,如M9、M8二期、S1东段(现由M6西延替代)。
按照目前建设情况和项目实施计划,在国家批复的561.5 km的建设项目中,所有项目均可在2015年前建设完成,且到2015年实际可完成建设规模为584 km(见图3)。
2010年12月30日,北京地铁新开通5条外围线路,运营里程由之前的228 km增至336 km(见图4)。2010年全年北京地铁共运送乘客18.46亿人次。
根据2010年的客流数据统计,北京地铁全网日客运量基本稳定在500万人次以上,其中1、2号线的日客运量在100万人次以上,奥运前后开通的4、5、10号线日客运量在70万~80万人次,处于外围的13号线、八通线日客运量也分别接近60万人次和30万人次。2010年9月21日,北京地铁日客运量创历史纪录,运送乘客达658.57万人次。
为适应不断增长的客流需求,运营部门连续调整运行图,缩小发车间隔、提高运力,为北京市缓解交通拥堵做出巨大贡献。目前,北京地铁1号线发车间隔为2min15 s,2号线为2min, 5号线为2min 30 s, 10号线、13号线、八通线、4号线均为3min,机场线为10min。
2.2 投资及融资情况
2.2.1 投资
2007—2015年实际项目可行性研究总投资为2 396.78亿元,与原2015年建设规划相比,增幅较大。分析其主要原因,一是征地拆迁和前期费用大幅提升,在总投资中的比例超过了20%;二是系统规模在北京市运营线路客流压力迅速饱和的状况下进行调整有所增加,从而在土建、车辆和设备等方面费用大幅增长;三是物价水平整体上涨,造成投资总体上呈现水涨船高的状态。
2.2.2 融资
北京是国内对城市轨道交通进行投融资改革较早的城市之一,在充分发挥政府投资主导作用的同时,进行多元化融资,目前已进行地铁4号线PPP模式融资、奥运支线及亦庄线BT模式融资、发行企业债券、信托融资、国内第一个固息贷款项目等多种投融资方面的尝试,取得了十分显著的效果。在具体实施过程中,还开创性地实施了对银行进行贷款招标、绑定利率等方式,一方面扩大了融资渠道,另一方面大大节约了融资成本。
3 建设经验及优势
3.1 运营表现突出,效果明显
在北京地铁5号线后评价的乘客满意度调查中,主要相关利益群体都对轨道交通持比较肯定的态度。92%的乘客认为乘坐地铁出行对时间的掌控更有把握,83%的乘客认为出行时间有不同程度的缩减,其中20%的乘客出行时间减少30min以上。这反映出轨道交通不仅有利于减少乘客的出行时间,更有利于提高出行的可靠性。
3.2 线网规划目标明确,稳定及可持续发展
线网规划的稳定性是实现线路功能的重要保障。北京市的轨道交通建设是在《北京城市总体规划》、《北京市综合交通发展纲要》、《北京市轨道交通线网规划》、《北京市轨道交通近期建设规划》、《北京市轨道交通与其他交通方式衔接规划》等一系列公共发展战略规划和专项、专业规划的指导下建设实施的,实际效果表明,规划方案基本合理、客运效果明显;北京市的轨道交通建设缓解了百姓出行难的问题,极大地推动了沿线的社会经济发展,促进了城郊之间人口和资源的流动,促使区域经济发展趋向平衡。
3.3 规划设计理念先进,建设有序发展
在全面贯彻“以人为本”、“交通一体化”的理念上,北京的轨道交通建设综合体现出满足城市交通功能需要、提高轨道交通系统服务水平和技术水平的实际效果,设计理念较为先进;在设计中采用了诸多先进技术,技术选择基本适用,应用效果基本良好。建设过程严格执行国家和北京市的相关法律和法规,实际建设周期较预计建设周期有所缩短,主要得益于进行了合理的工期筹划,并采用了科学的施工方法,从而保证了在实际施工过程中,大部分标段都能按照计划工期完成,除部分征地拆迁、管线改移外,整体工程进度均得到了很好的控制。
3.4 管理体制与模式基本有效
北京市的轨道交通在经历了多次管理体制变化后,最终形成了目前的投资、建设、运营三分开的管理模式,发挥出专业化、职能化的优势。从规划、决策、设计、建设直至运营的全过程,均按照国家规定的建设程序展开,各阶段依法管理,严格按照国家和北京市的各项法律、法规执行,保障了重大基础设施建设项目的顺利实施。
3.5 重视运营安全管理,措施有效
奥运期间,北京地铁全面实施安全检查并沿用至今,这是适应首都发展定位的必然选择,今后新线建设仍将贯彻这种理念,将安全意识放在首要位置。
由于高峰时段客流过大,给北京地铁的运营管理带来巨大压力。高压下设备系统有时出现不稳定的现象,造成一些突发性事故。为此,运营部门除了不断调整运行图以适应客流需求外,还在客流比较集中的区域或站点,高峰时段采取有效的措施进行站内外的疏导和限流,保障了乘客的安全出行。
3.6 政策优势明显
北京市的轨道交通建设资金全部来自于市区两级政府,其优点主要体现在:一是明确了政府的投资主体责任,有助于大幅加快轨道交通建设步伐;二是在明确区级政府投资和拆迁主体责任、减小市级政府资金压力的同时,能在一定程度上控制征地拆迁的规模和标准,从而减小工程投资;三是建立了轨道交通专项资金,为大规模建设提供了充足的资金保障。
4 主要问题及优化调整
4.1 城市发展提前超出预期,轨道交通供给不足,亟待扩大建设规模
北京市人口规模随着社会经济发展水平的提高而迅猛增长,2010年末就已经突破了总体规划2020年的人口规模。由于人口分布外疏和就业岗位在中心城高度集聚,造成了向心交通需求进一步增长,交通供需矛盾日益突出。同时,小汽车的无节制膨胀与交通基础设施的冲突日益加剧,高峰时段五环内城市主干道大面积拥堵,地面交通趋于瘫痪,已影响到居民生活和社会经济的进一步发展。
对此,北京市应及时调整轨道交通建设规划,加快轨道交通建设,提升系统服务水平,使城市轨道交通在北京市的交通体系中占有更多的份额,对缓解交通供需矛盾发挥至关重要的作用。
4.2 网络覆盖不足,需进一步加密中心城线网,扩大外围新城覆盖
从目前北京市的人口增长和轨道交通网络供给上不难看出,中心城区线网覆盖不够完善,线网密度仅为0.4,造成先期建成通车线路承担了更大范围的客流,亟待建设新线予以分流。比较突出的需要分流的线路有:5号线北段、13号线西段、1号线全线、4号线全线、10号线北段和东段、9号线全线等。从目前网络规划布局上看,需要加强的线网覆盖方向有:旧城区中部南北向和东西向直径线,西部城区南北向线路和东部城区南北向线路。
部分重点功能区缺少线路,如尚无轨道交通覆盖的东坝边缘组团,金融产业空间布局中提出的“一主一副三新四后台”中的中关村西区、丰台丽泽商务区、海淀山后地区等,在新一轮规划时需要加强对这些地区的服务。
同时,目前线网对外围新城的覆盖亦不到位,如通州新城、平谷新城、房山新城、亦庄新城等,需要进一步加强对这些新城及片区的支持。
4.3 线网结构功能尚有缺陷,应尽可能进行合理优化
北京轨道交通线网在网络结构和功能方面仍存在一些缺陷和遗留问题亟待解决:一是半径线路止于市中心大客流断面,势必造成换乘节点客流压力大,如在建的7号线、8号线和9号线等;二是外围线路止于市区骨干线路末端,加大了骨干线路的客流压力和节点换乘压力。如八通线止于1号线端部、亦庄线止于5号线南端、昌平线止于13号线西二旗站、房山线止于9号线南端且9号线目前还未建成投运等。值得一提的是,大兴线由于与4号线实现了贯通运营,从而有效解决了这一问题,值得在今后的网络建设中借鉴。
北京是典型的棋盘格式的线网形态,造成线路多平行布设,换乘系数较高,客流疏解过于依赖环线,客流直达性欠缺,这些都需要在今后的网络规划中予以优化完善。
4.4 客运压力大,系统规模不足,规划中应系统论证引入A型车的可能性
由于城市发展超出规划预期,几乎所有线路高峰期都是满负荷运转。全网目前平日负荷强度为2. 3万人/km,不计机场线为2. 6万人/km,总体处于较为拥挤状态。除奥运支线、机场线和2号线外,其余各线高峰小时满载率均超过100%。从目前的运营状况可以看出,几乎所有运营线路高峰期都是满负荷运转,而系统普遍采用B型车6辆编组,总体规模偏小,土建设施规模冗余不足。
新线规划时应汲取教训,研究适时引入A型车的可能性,同时土建设施按照远期规模配置并留有余量,设计时不应一味追求规模最小化,而是要综合考虑交通功能、建设和运营成本、环境景观、社会经济等因素,做到功能性、经济性、互适性三统一。
4.5 边缘集团土地性质较单一,造成潮汐客流明显,给交通组织带来难题
在北京的城市发展过程中,存在城市土地利用发展模式追求规模化的现象,造成单一性质土地过于集中,如天通苑、回龙观、首钢、通州等,使得客流潮汐现象显著,给交通供给和组织带来难题。
今后规划中应充分考虑轨道交通对城市土地开发的刺激作用,除了在规划阶段估足人口规模外,还要适时编制“轨道交通控制性详细规划”和“沿线土地利用开发规划”,充分考虑“职住平衡”的规划理念,合理确定轨道交通沿线土地性质、开发模式和容量,以使城市交通的供需关系实现平衡发展。
4.6 实施后期增设车站难以充分考虑需求,应在建设过程中及时征求民意
5号线的天通苑站是在实施阶段根据百姓民意增设的车站。但由于增设该站时已经处于工程实施的后期,全线系统规模已限定,再加上对天通苑发展规模估计不足,使得天通苑站的建设规模偏小,造成该站拥挤问题严重,为确保乘客安全不得不采取必要的限流措施。
今后新线规划时应进一步完善规划管理体制,采取必要、有效的公示制度,在规划过程中尽早听取民意,形成市民参与、全程互动的规划管理机制,避免类似情况的发生。
4.7 征地拆迁和管线改移难度大,投资难控制,需进一步加强协调力度
北京中心城区沿线的工程环境与地质条件较为复杂,管线与建(构)筑物众多,征地拆迁与管线的拆、改、移及加固工作量巨大且耗时,不仅制约着建设工期,同时造成投资规模不断上涨。征地和拆迁涉及到许多现有政策的配套问题,管线涉及到各类产权单位,协调难度大,缺少统一协调和治理的部门或机构,对上述问题在建设过程中都在逐步摸索经验。未来应逐步理顺建设管理体制、政府协调机制和相关政策体系的关系,为北京市加快轨道交通建设进度铺平道路。
5 结语
综上所述,北京市的轨道交通建设虽取得了一定的成绩,但在建设过程也存在一定的问题和不足,需要不断进行改进和完善。上述针对北京市轨道交通规划建设提出的优化调整建议,旨在通过不断地发现问题和优化完善的过程形成持续的发展状态,以利于北京市轨道交通建设的持续健康发展。
参考文献
[1]北京市政府.北京市城市快速轨道交通建设规划(2007—2015)[R].北京,2005.
[2]北京城市规划设计院.北京市快速轨道交通线网规划[R].北京,2005.
[3]北京市交通发展研究中心. 2005—2010年北京市交通发展年度报告[R].北京,2005.
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