浅析我国城市轨道交通建设投融资
摘 要 轨道交通建设已经成为当前解决城市交通问题的重要举措，成为城市基础设施建设的重点，但因其投资成本巨大，筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。分析了轨道交通建设投融资现状，阐述了轨道交通投融资存在的主要问题，提出了扩大城市轨道交通融资的思路，同时也指出了轨道交通投融资体制创新中应注意的事项，希望能为后续轨道交通建设投融资提供一定的参考。
关键词 轨道交通 投融资 存在问题
1 我国城市轨道交通投融资现状
我国的城市轨道交通建设热潮始于 20 世纪 90年代末期，截至目前，已有36 个城市制订了城市轨道交通规划，其中 29 个城市已获得国务院的审批。2011 年至 2020 年，城市轨道交通新增营业里程将达到6 560 km，截至2020 年，我国城市轨道交通累计营业里程将达到7 395 km。以每公里5 亿元造价计算，城市轨道交通未来10 年投资有望超过 3 万亿。中国的城市轨道交通建设已经进入一个蓬勃展的高峰期。
据统计，目前我国已建成或正在建设各城市轨道交通项目资金来源主要有: 市财政直接投资，约占总投资的 30% ～100%; 区政府投资( 沿线直接受益的各区政府承担的地面拆迁费和轨道交通车站的建设资金) ，约占总投资的 20% ～30%; 土地出让或开发收益收入，约占总投资的 10% ～ 15%; 国内银行贷款，约占总投资的30% ～ 60% ; 国外政府贷款或国外银行贷款，约占总投资的 20% ～ 60%; 其他社会集资，约占总投资的 5% ～15%。可见，我国城市轨道交通建设投融资模式是以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式，政府承担项目的无限责任，即建设投资、还款补贴和运营亏损补贴。
2 轨道交通投融资存在的主要问题
通过我国城市轨道交通项目投融资现状分析可以看出，我国在投融资模式方面存在以下主要问题。
( 1) 投资主体和投资模式单一，过于依赖政府拨款和银行贷款，基本依靠政府融资，商业融资能力较差。城市轨道交通对于缓解交通堵塞，带动区域经济发展等社会效益外溢，但对于项目自身的经济效益而言，则需要地方政府的大量补贴才能维持正常运营。
( 2) 在投融资体制改革中，政府和企业定位不清晰。到底谁是轨道交通建设和运营的主体不明确，以至于政府与企业在投融资问题上经常存在一定的分歧，企业的经营行为很难实现市场化。
( 3) 民营性质的企业集团和私人性质的企业集团参与较少。主要原因是城市轨道交通项目经济效益较差，对投资者吸引力不够，投资积极性不高。轨道交通需要的投资者应是那些实力雄厚、经营业绩良好的大型企业，而这类企业内部对于资本的使用都是按照严格的标准来管控的。
( 4) 国家城市轨道交通投融资政策法规不够完善，缺乏规范化的合同文本，而且对于投资者鼓励政策不够，大型企业和财团以及其他投资者对于投资安全性和效益性信任度不足，致使投融资模式单一且后劲不足。
面对着国家轨道交通行业投融资的现状，如何解决轨道交通投融资存在的主要问题，这就要求尽可能地扩大融资的思路，尽快创新出适合我国国情，能够适应城市轨道交通快速发展，解决大量资金需求的投融资的新模式。
3 城市轨道交通扩大融资的思路
3． 1 地铁与房地产捆绑式开发
地铁建设与沿线物业综合开发相结合，以沿线物业土地出让的收入投入地铁工程建设，通过土地开发形成地铁建设多渠道，多元化融资模式。在相当长的一段时间里，凡在地铁运营线、在建线和规划线沿线开发的房地产项目，其土地出让收入，根据需要全部或大部分用于地铁开发建设专项筹资。另外，地铁广告经营权、车站冠名权、车站多媒体车辆运行信息显示间隙的广告发布权等收入也可以作为地铁建设资金的来源。努力做到筹资在时间和空间上的长期性、广泛性、统一性和规范性，确保地铁建设开发资金来源的稳定性和可靠性。
与国外地铁发达城市有所不同，国外的地铁建设与商业规划建设往往是同步的统一的。目前，国内的地铁沿线商业一般都是由房地产开发商建设完成。在轨道交通线路沿线、以站点腹地 500 m 半径为重点，划定一定范围的红线储备土地，授予轨道公司相应土地的一级开发权，轨道公司通过实施土地一级开发获取一级开发利润及一定比例的净地出让所得纯收益与溢价部分的分成。发挥好轨道交通的走廊辐射带动作用，通过土地运作与产业经营，培育、构建轨道交通项目的融资—投资—建设—沿线土地开发与产业经营产生收益—偿债的良性循环资金链，强化轨道交通的造血功能。
西安市轨道交通 1-4 号线沿线已规划了 8 000亩土地，另外在城市新区我们还储备了 4． 2 万亩土地，两部分加起来有 5 万亩的规模，通过努力向政府争取政策，用沿线土地开发收益解决了西安城市轨道交通项目资本金和运营亏损问题。
3． 2 收取土地级差作为轨道交通建设专项资金
级差地租在马克思经济学里是指由于不同的土地具有不同的自然生产力，故耕种较优等的土地可以获得超额利润，当这部分超额利润归于土地所有者时，就形成了所谓的级差地租。
以北京地铁为例，城市轨道交通的建设运营大大带动了地铁沿线商圈的繁荣。北京地铁 1 号线沿长安街自西往东贯穿北京主城区，它象一条项链串起五棵松、公主坟、西单、金融街、王府井、国贸六大商圈; 北京地铁 2 号线围绕整个北京城，沿途经过前门、建国门、复兴门等商业区; 北京地铁 4 号线贯通海淀与丰台，连接中关村、西单等主要商业区，颐和园、圆明园、陶然亭等主要风景名胜; 地铁 5 号线贯通北京城南北，连接了宋家庄-方庄商圈、天坛-崇文门商圈、东单-王府井商圈、雍和宫-和平西桥商圈以及立水桥-天通苑商圈五大商圈。
正是由于轨道交通线路的开通大大刺激了沿线房地产的升值，给沿线的房地产业和商业都带来了巨大收益，根据距离地铁的远近，商品房价格、商铺租金，地铁附近商场的营业额较距离地铁稍远的同类别物业价格高出许多，这额外的收益主要因为轨道交通项目经济效益的外溢性引起的，政府可以考虑对于轨道交通经过的地区，以招标、拍卖、挂牌方式出让的商业、旅游业、房地产业、金融业、娱乐业等经营性建设用地( 不含工业用地) ，按照不同的土地级差标准，根据其使用权出让面积征收一定的轨道交通建设专项资金，按照财政预算及目前财政体制的分级管理原则，由市财政按季进行清算、收取后，专项拨付给轨道公司用以弥补本项目的建设投入或者后续轨道交通建设项目的建设资金。
3． 3 国内银行境外筹资
中国建设银行为上海轨道交通明珠线( 一期)工程项目，在境外筹资 10． 8 亿法郎的法国政府混合贷款。其中包括中国建设银行与法国外贸银行的政府贷款、中国建设银行与巴黎国民银行牵头的几家法国银行的出口信贷。中国建设银行作为贷款的转贷行，法国巴黎国民银行、法国兴业银行、法国巴黎巴银行作为出口信贷的主、副牵头行，法国外贸银行作为政府贷款的代理行。此种做法值得国内其他城市借鉴。
从实践上看，目前政府主导的负债型融资模式是我国城市轨道交通投融资的主要模式，具有 3 点优势。一是财政仅需少量现金投入，尽可能利用政府背景的信用优势吸收银行贷款，通过发挥财务杠杆作用，放大财政资金效用，有利于缓解政府即期现金支出压力。二是银行信贷资金供给充足，到位较快，操作成本相对较低，符合短期内完成城市轨道交通项目大规模融资的任务。三是债务资金成本相以较低，如果有充足的信用支持，还可以通过委托贷款等形式吸引社会闲余资金，并进一步降低贷款利率。
3． 4 国际金融组织及外国政府提供的贷款
国际金融组织及外国政府提供的贷款，可以有效缓解资金缺口压力。要充分利用国际国内两个市场、两种资源、两类资金，扩大对外开放，创新工作机制，优化金融环境，深化与外国政府、国际组织和金融机构的合作，开创外贷工作服务跨越式发展的新局面。要积极争取更多的外贷项目，着力推进项目前期准备工作。
在昆明市政府的积极努力下，昆明市即将开工建设的轨道 3 号线项目，已经被正式列入国家发改委世界银行 2011 财年计划，也被世行正式列入管道项目，有望获得世行 3 亿美元的贷款支持建设。对于像昆明这样财政资金不是特别充裕的城市，利用国际金融组织及外国政府贷款，在今后一段时期仍然是基础设施建设的一个重要资金来源。
3． 5 设立城市轨道交通投资基金
通过设立城市轨道交通产业投资基金，将众多小额投资者的资金聚集起来交由专业投资机构管理，通过组合投资方式以获得投资收益，在较短的时间内筹集到较大规模的长期建设资金，实现储蓄向投资的有效转化，并以股权形式投资于城市轨道交通领域。仅管目前面临较高的通货膨胀，我国的国民储蓄仍突破了 13 亿元人民币，银行储蓄是一种收益和风险均较低的金融管理方式，应尽快使轨道交通项目取得一种盈利性运营模式，以便吸引大多数的中小投资者将闲散资金更多投入到轨道交通建设上来，同时还可以大量吸纳一些特殊的机构，例如社保基金、保险基金等资金，投向轨道交通，这样既解决了城市交通拥堵问题，又解决了建设资金不足的问题。
3． 6 建立以项目为主体的 PPP 融资模式
PPP 融资是以项目为主体的融资活动，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
北京地铁 4 号线 PPP 模式在投资上将公益性与营利性部分定量分开，由政府负责公益性部分的投资，由社会投资者负责营利性部分的投资，并负责地铁的经营管理，通过科学合理的风险保障、收益调节机制的设计，建立适度的市场竞争机制; 同时，政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式，确保地铁项目的持续性、公益性。最终，通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高，实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平的提高，企业实现合理收益的双赢。
北京地铁四号线项目经过公开招商，引入了“香港地铁-首创集团”联合体投资成立特许公司负责4 号线约5 046 亿元的投资建设和4 号线30 年特许经营期内的运营管理，吸引社会投资达 46 亿元。北京地铁四号线成功引入香港地铁的资金和先进经验，这种直接融资大大提高了投资建设运营环节的效率。
政府对轨道交通建设的财政投资应采取认购轨道建设公司股本的形式，政府与公司的关系是纯粹的商业性持股关系。组建国有控股公司，除了国有股以外，其余大部分资金通过商业渠道获得，政府提供担保，由股份公司用自身的运营利润负责还本付息。
3． 7 BT 融资模式
BT 融资模式在国内基础设施领域，尤其在城市轨道交通建设中尚属于一种新型的融资建设模式。2005 年初，北京地铁首次在奥运支线工程尝试运用。奥运支线项目以初步设计概算 24． 2 亿元为基础，划分为 BT 工程和非 BT 工程两部分。BT 工程主要包括土建工程及车站机电设备工程等，由招标方通过公开招标的方式确定投资建设方，由投资建设方负责项目资金筹措和工程建设，总投资 10． 95亿元，项目建成竣工后由招标方分三次等额回购。奥运支线 BT 项目的意义不仅在于项目本身，而是我国城市轨道交通建设运用 BT 模式的一个样本。
BT 模式的重点在于融资、建设。目前由于国家加大政府金融宏观调控力度，项目融资成功与否是BT 项目能否成功运作的关键所在。在我国已实施的 BT 项目中，有的项目开工之后，BT 项目公司迟迟未按合同约定融入其建设资金，致使 BT 合同被迫终止而业主不得不重新选择招标; 也有的 BT 项目公司融资能力不足，把资金压力转嫁到分包商、材料供应商头上，让他们垫资建设，造成很多不利影响。为确保 BT 项目能够顺利完成并移交，必须在整个项目运行中对项目资金采取有效的控制与监管，可以采取以下等措施: ( 1) 政府在邀请投标前，对施工总承包商进行有侧重点的资格预审。( 2) 政府对投资人的资本金注资过程进行监管。( 3) 政府对 BT 项目公司融资进行监管。( 4) 招标人对于 BT 项目公司的日常资金运用监管。
4 轨道交通投融资体制创新中的注意事项
( 1) 公平的风险分配是合作关系成功的必要前提
某一种风险应由对其控制能力较高、控制成本较低的一方来承担，这是公认的风险分配的原则。在轨道交通领域内的公私合作关系中，社会投资者投资轨道交通项目能否取得预期收益与两个因素关系最为密切: 一是客流量，二是票价。而这两个因素非投资人所能控制，在更大程度上受到政府的调控和管制。因此，政府需要就此给予一定的政策支持，必要时还需分担部分风险。这些相应保障必须在进行市场融资之前有相应完善的措施。需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定，保护双方利益。
( 2) 国家应采取相应的扶植政策
国家应采取相应的扶植政策，包括国家政策性金融机构给予轨道交通项目公司一定比例的长期、低息贷款; 中央减免轨道交通设施营运收益的税收，以降低项目投资成本、提高投资收益率。应该给予轨道交通项目公司某些物业方面的特许权，以保证公司获得如车站小商店租赁费、管理费、物业费等商业性收入。应该给予轨道交通公司自主决定票价的权利，目前我国地铁票价低于保本票价，这不符合商业原则。
( 3) 提高外贷项目管理水平
要提高外贷项目管理水平，把好贷款初审关，做好项目财务评审工作，加强对提款报账工作的管理和监督检查，加强债务管理防范和化解债务风险，认真开展项目绩效评价工作。
( 4) 利用信息化手段来提高投资管理效率
如何利用信息化手段来提高城市轨道交通项目的投资管理效率，加强成本控制和合同管理的力度，降低项目建设投入，提高综合经济效益，这是城市轨道交通投融资中需要解决的重要问题。
( 5) 网络化运营
轨道交通只有实现网络化运营，才能更好地发挥它的快捷、高效、便利的优势，才能产生规模经济效益，但是，形成轨道交通网络不仅是线网的增加，线路的交叉，而是实现真正的轨道交通无缝对接。所谓轨道交通无缝对接，是指硬件上的空间连接和软件上的时刻表等时间连接，手续、制度及票价等的连接，而且还要考虑与其他公交枢纽的接驳。
5 结束语
我国城市轨道交通建设的快速发展，面临着较大的资金缺口问题，如果全部使用政府资金来承担，将会给国家造成沉重的负担，更不利于轨道交通建设运营管理的良性循环。因此，根据我国城市的实际情况，选择适合本城市发展的轨道交通投融资模式，实现投资主体多元化，才能促进城市轨道交通的可持续发展。
参考文献
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