BOT模式在城市轨道交通投资中的应用
摘 要：目前，国内已有的关于轨道交通投资模式的研究文献主要是从政府融资的角度分析每种模式的具体运作方式。论文拟从投资者的角度出发，具体分析 BOT 模式应用于轨道交通投资中具有的优势和存在的问题，并探讨解决问题的方案。
关键词：BOT 模式；轨道交通；政策性亏损；特许权
1 BOT 模式概述
BOT （Build －Operate －Transfer） “ 建设 — 运营 — 移交”模式，是指政府通过特许协议，在规定的时间内将项目授予私营公司，由私营公司成立项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。 项目公司在项目经营特许期限内利用项目收益偿还投资及运营支出，特许期满后项目公司将特许权项目设施无偿移交给政府部门[1]。
1. 1 BOT 模式的特点
1）以特许权为前提。 投资者唯有取得特许权后才可以从事项目建设。 政府的这种权利让度只是出让建设的权利，包括为收回投资而给予投资者一段时间内经营管理的权限。
2）投资风险大。 BOT 项目通常投资额大、技术要求高，生命周期长。 运营期中，存在着很多不确定因素，如政治、经济、社会、金融和市场等环境的变化，以及一些不可抗力的因素等，这些都可能对项目实施造成不利影响。 因此，做好风险管理工作非常重要。
3）涉及众多利益相关方。 BOT 项目涉及的主体包括：项目公司，政府，贷款人，建设者，保险公司，经营公司等多个项目投资者，他们之间形成了复杂的法律关系。
1. 2 BOT 模式的主要风险
轨道交通BOT 项目具有投资规模大，建设周期长，参与方多，关系错综复杂，不确定因素多等特点，因此，项目实施过程中充满了各种风险。 按照风险的性质不同分为系统性风险和非系统性风险。 系统性风险即市场风险，主要包括政治风险、金融风险、市场风险和不可抗力风险等。 非系统性风险是指发生于个别公司的特有事件造成的风险，主要指完工风险和运营风险[2]。
2 轨道交通投资中 BOT 模式应用实例
2. 1 BOT 模式失败的案例
从世界各国已有的案例来看，泰国曼谷和马来西亚吉隆坡的轻轨项目都曾采取BOT 模式投资，由于项目的公用性较强，两个项目都遇到了困难。 泰国曼谷轻轨票务收入过低，加上物业租赁和广告的收入也远没有达到建设前计划的水平，导致轻轨公司陷入财务困境，无力偿还债务，债权人开始介入。 而马来西亚吉隆坡轻轨则由于客流量很低造成收入很低，以至于政府不得不给予补贴，帮助项目公司度过难关。
在国内，迄今为止，北京、上海、广州、重庆、南京等城市轨道交通单位均有过与国外投资人进行BOT 谈判的漫长经历，结果均以失败告终 ，一些项目还因此被贻误时机。
2. 2 BOT 模式成功的案例
香港地铁由于采用“BOT＋土地开发”特许经营投融资模式成为世界上最成功的地铁之一。由于获得政府划拨的一定范围地铁沿线的土地，香港地铁公司同时开发地铁项目和地铁沿线房地产，取得了地铁建设的外部效益，即沿线土地增值的收益，用该收益弥补
地铁基础设施建设的亏损，从而实现了地铁公司运营的良性循环。从以上的案例可以看出，轨道交通属于准经营性公共物品。 项目投资额巨大，但是由于政府限价，票价通常制定较低，单纯依靠票价、广告和物业租赁收入，在特许经营期内，投资者难以收回投资并取得合理利润，因此简单的 BOT 运作难以成功，也无法吸引社会投资者介入。政府应研究通过一定的制度设计，将外部效益内部化，如香港的“BOT＋土地开发”模式；或者直接给予投资者一定的补贴，从而使投资者能够获得合理的回报。
3 轨道交通投资中 BOT 模式应用的优势
3. 1 相关法律、法规已建立
目前，我国已出台了一系列有关 BOT 建设方式的法律及政策法规，如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国 BOT 项目政策框架等，BOT 模式在污水处理厂等其他基础设施建设项目中也获得了成功，可以借鉴其经验。
3. 2 政府和投资人间利益纠纷少
BOT 模式中投资人独立成立项目公司开展融资、建设和运营工作，承担主要风险。 政府和投资人之间权责利明确，相比较 PPP 模式，利益纠纷少，相互协调容易，投资建设效率高。
3. 3 易取得银行贷款
由于轨道交通BOT 项目取得特许经营权，拥有项目未来一定期间的经营收费权，能产生稳定的现金流，因此，可以用收费权为抵押，从银行取得贷款，解决融资问题。
4 轨道交通投资中 BOT 模式应用的问题及建议
4. 1 前期交易成本高
目前国内尚未建立标准化的轨道交通BOT 模式操作流程，具体操作难度较大。项目前期双方需要经历长期而艰苦的谈判过程。因此，项目前期工作周期长，工作量大，交易成本高。 当前，我国相关部门需要抓紧建立标准化的轨道交通BOT 模式操作流程。
4. 2 风险分配不合理
BOT 模式投资轨道交通项目风险大，而 BOT 模式风险的分担方式与其他投资方式不同，即并非由协议双方共担风险。政府通过BOT 合同避免了大量的项目风险，而投资方和贷款人承担的风险过大。BOT模式投资建设项目还涉及到众多参与方，包括政府、项目公司、投资人、贷款人、承包商、运营公司、供应商等。因此，首先需要在政府和投资者之间建立很好的风险分担机制，明确各自所应承担的风险。 其次，项目公司还应通过一系列的合同安排将风险分担给其他各参与方。
政府应主要分担带有政府行为或项目公司无力承担的风险，主要包括国家政治风险、国家商业风险和自然风险；项目公司主要承担开发风险、完工风险和运营风险；承包商分担的风险包括完工风险、成本超支风险、竣工延误风险、质量风险和建造阶段的环保风险；运营商分担运营风险以及运营阶段的环保风险等；贷款方通常是由多家银行组成一个银团，进行辛迪加贷款，为 BOT 项目提供有限追索权贷款，分担项目融资风险[3]。
4. 3 政策性亏损
由于轨道交通是准经营性公共基础设施，地铁公司经营的初期很难实现盈利。 地铁公司的亏损是政策造成的，即政策性亏损 ，因此应该由政府对地铁公司给予一定的补偿。政府可以考虑通过一定的制度设计，将轨道交通外部效益内部化，或者直接给予投资者相应的补贴，使投资者能够收回成本并取得合理回报。
4. 3. 1 外部收益内部化
作为公共产品，轨道交通将产生巨大的外部效益，如何将外部收益与轨道交通投资建设项目捆绑在一起，有效地实现项目收支平衡，是轨道交通项目成功实施BOT 模式的关键。
轨道交通的外部收益主要指沿线土地增值收益。轨道交通建设刺激沿线土地的开发，带来土地资源的增值，而改变土地利用结构，又会引致交通需求变化，在这种互馈机制下，利用沿线土地资源的联合开发筹措资金，可以缓解建设资金的压力并促进轨道交通建设与土地利用的协调发展。
香港地铁的赢利模式近年来受到国内轨道交通业的重视和借鉴。 但是国内关于土地出让的法律法规与香港不一致。 香港土地为一级政府管理，政府对土地有绝对的控制权，可以给予地铁公司绝对的经营权，使其通过土地出让和土地资源的联合开发筹资和弥补运营亏损，为盈利创造良好的基础。 而目前国内土地是两级政府管理，土地所有权与使用权分离 ，政府不完全控制土地使用权，经营性土地出让必须经过招、拍、挂，地方政府不能直接将土地划拨到地铁公司名下，因此在利用土地出让和土地联合开发还原资金的操作上比香港难度大[4]。实际操作中要想取得土地使用权可以考虑采取以下方式：
1）捆绑招标方式。 捆绑招标方式是将两个或多个项目捆绑起来进行招标。 具体操作方法如下：将地铁特许经营项目与沿线土地项目捆绑在一起，作为一个项目统一进行招标。 由于这种操作模式下要求投标人具备雄厚融资实力和地铁项目的建设运营经验等多方面条件，一般的地产开发商将望而却步，从而使真正合格的地铁投资商在中标赢得地铁特许经营权的同时，又以招、拍、挂的方式获得了地铁沿线项目的土地使用权。
2）以土地作为出资。 地方政府可以用土地作为出资，和投资商共同组成项目公司进行地铁开发。 这种方式实际上是变成了PPP 投资模式。 在政府与投资商共同成立地铁项目公司的情况下，政府将拟授予地铁项目公司开发的地块土地使用权进行评估作价，以资产出资方式将该部分土地使用权投入地铁项目公司，则地铁项目公司可直接获得土地使用权，同时，该土地使用权相应的股权则由政府委托某国有企业（如城市基础设施投资公司）持有。
4. 3. 2 补贴政策
1）政策优惠。 地方政府可以针对地铁公司制定专门的法律法规，在公司资产折旧、税收等方面给地铁公司以特殊优惠，从而降低地铁公司的运营成本。 例如降低地铁公司的税率，减免营业税 ，全免进口机电设备的关税等；或者通过税收返还等方式，降低运营成本；也可以将税收纳入用于地铁建设的专项基金，使税收重新流回地铁公司。
2）财政补贴。 项目公司根据预测的车流量，预计未来收益，制定财务计划，并且每年向政府有关部门提交1 份下年度的财务预算，经政府有关部门批准后作为日后政府对地铁公司进行补贴的依据[5]。
3）统一经营。 地方政府可允许地铁项目公司同时获得其他盈利性项目的经营权，以其他项目盈利弥补地铁经营的亏损。盈利性项目包括土地一级开发，房地产开发，城市基础设施建设和公共交通运营等。
5 结语
综上所述，由于轨道交通项目的准公共物品特性，简单的BOT 模式投资难以取得成功，但是通过将其他盈利性项目和轨道交通BOT 项目捆绑起来，或者由政府直接给予补贴，在轨道交通投资中应用 BOT 模式具有可行性。
参考文献：
[1] 毛义华，陈劲. 我国推行 BOT 项目面临的问题与政策建议[J].中国软科学，1997（8）：13-17.
[2] 薛巨来. BOT 项目融资模式风险及其治理研究[D]. 成都：西南交通大学，2006（7）：33-51.
[3] 陈媛. BOT 项目的风险管理研究 [D]. 济南 ：山东大学 ，2008（3）：41-44.
[4] 王雯虹 ，何帅领. 香港 “地铁+物业 ”特许经营模式在实践中的法律问题[J]. 都市快轨交通，2007（8）：25-28.
[5] 刘金玲 ，梁青槐 ，邓文斌. 城市轨道交通与土地利用联合开发的筹资途径[J]. 北京交通大学学报，2004（6）：61-64.
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