湖北省地下管线档案管理情况调研报告
城市地下管线工程是指铺设在地底下的管线，包括城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等地下管线及相关的人防、地铁等工程，担负着城市的信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃的功能，是城市的“血管”、“神经”和“生命线”。全面系统地掌握地下管线现状，对于加强城市地下管线档案管理，合理开发利用地下空间，促进城市持续、协调、可持续发展，具有十分重要的意义。为了加强城市地下管线工程档案的管理，最近，我们对全省各市、州城市地下管线档案管理情况进行了调查，感到加强城市地下管线工程档案管理，迫在眉睫，势在必行。
一、湖北省城市地下管线档案管理的基本情况
改革开放以来，随着城市建设的加快发展，城市地下管线种类越来越多，距离越来越长。据湖北省2010年城乡建设统计资料显示，全省城市（包括县城）供水管道长度53,141.28公里，供气管道长度31,814.97公里，供热管道长度152公里，排水管道长度19,497公里。这些管线直接关系到人民群众的生产生活，关系到城市经济社会的稳定运行。近些年来，各级各部门从实践中逐步认识到，加强城市地下管线档案管理工作，功在当前，利在长远，是城市科学发展、可持续发展的迫切需要。
（一）城市地下管线工程档案管理日益受到重视
城市地下管线是城市基础设施的主要组成部分，是城市乃以生存和发展的物质基础。多年来，住房和城乡建设主管部门对城市地下管线的档案管理一直非常重视，2005年，国家建设部以136号令下发了《城市地下管线工程档案管理办法》后，湖北省住房和城乡建设厅将地下管线工程档案管理工作纳入了全省城镇规划建设管理“楚天杯”创建考核内容，先后组织各市城建档案馆馆长赴厦门、长沙两市调研、考察城市地下管线档案管理工作，完成了《城市地下管线信息化管理与研究》可行性研究报告，召开了“全省城市地下管线普查与信息化建设”现场交流研讨会。按照部、厅的要求，各地住建、规划部门认真做好宣传工作，积极争取当地党委、政府的重视和领导，召开多种形式的专题会议，研究和部署城市地下管线工程档案管理工作。
（二）逐步建立和健全城市地下管线档案管理机制
建立管理机制是抓好城市地下管线档案管理的保证。各地结合实际建立了多种形式的地下管线管理机构，全省有天门、谷城、潜江、荆门等市县专门成立了以分管市、县长为组长，政府相关部门、建设、规划、管线产权单位为成员的“城市地下管线工程档案管理领导小组”。武汉市由城建委牵头，成立了“武汉市管网建设管理站”，行使对全市管网规划、建设、管理进行统筹协调的职责。荆州市政府成立了市地下管线普查领导小组，明确市住建委为牵头主管部门，市城建档案馆负责地下管线普查工作中的日常组织管理、协调、技术指导及监督检查工作。襄阳市政府赋予市城建委城市管网建设的统一管理和管网建设管理综合协调职能，并在城建委增设了市城市管网建设管理办公室，具体负责地下管线管理的相关工作。
部分城市建立了城市地下管线档案管理制度，十堰、荆州、鄂州、孝感、咸宁、潜江、长阳、蔡甸等市、县、区人民政府先后出台了地下管线工程档案管理办法等规章，对城市地下管线管理体制、管理方式、分布利用、违规责任等方面作出了具体规定，明确了责任主体、管理范围和工作对象，为地下管线管理工作提供了制度保障，做到有章可循、有法可依。
（三）积极开展城市地下管线的收集和普查
近些年来，很多地方在加快管线建设的同时，加大了地下管线档案管理的力度，对新建地下管线工程一律收集建档，对过去未建档的地下管线选择重点开展普查，做到“不欠新帐，逐步还清旧账”。宜昌市今年建立了地下管线档案管理制度，组织专门地下档案专项验收会，今年已对14项地下管线工程档案进行了验收。武汉市花6年时间，完成了主城区内环线上380平方公里左右的管线调查。2002至2010年，市政府投资由武汉市勘测设计研究院对建成区630平方公里范围内的17类，共19500公里长的管线进行了综合普查、探测工作。襄阳市先后开展了部分市政管线普查，以樊城、襄城为主要区域的综合地下管线普查，初步统计市区依附于城市道路的地下管线长约3900公里。鄂州市对近几年来开展的城市地下管线的欠账项目建设，包括铺设地下污水管网截流管道13公里，新建截流井33座，安装格栅21处，封堵洋澜湖排污口119个，逐一建档。同时加强对过去的地下管线进行普查，城市供水管网普查长度为1200余公里；排水（含雨污水)管网普查长度为231.2公里，燃气管网2011年普查长度为85.57公里，电力管线普查长度为10.1公里。咸宁市直辖六个县市（区），地下管线总长度为3075.21公里，各产权单位历年普查费用共计2133.41万元。
（四）加强地下管线信息动态管理系统建设
为促进湖北省城市地下管线档案管理水平的提高，推动城市地下管线管理现代化，各地在普查的基础上，逐步建立起地下管线信息管理系统。武汉市城建档案馆在开展地下管线普查试验区的建设的同时，开发了“武汉市地下管线信息综合管理系统”，并完成了5平方公里普查试验区地下管线数据的建库工作。武汉市自来水公司、武汉市燃气集团公司等部分专业管线单位也有自己的专业地下管线信息管理系统。荆州市投资320万元，对主城区给水、排水、燃气、电力、通讯、工业管道、人防工程等8个类别的管线进行了探测，总长1684公里，输出管线数据图片139幅，建立起以地理信息系统技术为核心、实现与计算机辅助技术和办公自动化相集成的综合性管线信息系统。天门市进一步对地下管线信息资料库进行了整理和完善。建立了严谨的档案采集制度、档案登记制度、跟踪管理制度，为城市地下管线档案咨询和服务提供可靠的信息储备。
二、目前城市地下管线档案管理存在的问题
地下管线管理是一项牵涉多个部门单位的系统工程，加之历史欠账很多，投入较大，开展的难度相对较大。湖北省城市地下管线档案管理目前主要存在以下问题：
（一）信息资料不全，管线事故不断
大部分地方没有建立统一的管理办法，地下管线的资料信息大都保存在权属单位，既不规范，也不健全。很多地方由于地下管线资料不全、管线走向及位置不明，在城市建设施工中，事故不断。据不完全统计，近五年，咸宁市供水管线事故180起，电信管线事故128起，电力管线事故25起，导致损失金额911万元。鄂州市发生各类管线事故共270起，损失金额合计600万元。襄阳市2005年至2010年市区共发生各类地下管线事故199起，主要集中在通信及天然气领域，直接经济损失约770万元。武汉市施工挖破管道，造成断水、断电、断路、断气的事故屡居报端。这些事故不仅给城市建设造成巨大的经济损失，严重影响了城市居民的生产生活，也对城市的公共安全带来巨大隐患。
（二）体制机制不顺，管理责任不清
一是法律法规不完善，管理缺乏依据。目前，我省省级政府层面还没有地下管线管理的相关文件，各地建立了地下管线管理法规或规章的城市不到30%，有的地方仅有住建部门的文件通知或管理办法，难以对各部门形成有效的约束，文件中规定管理内容难以落到实处。二是产权分散，多头管理。很多城市没有明确综合协调管理部门，城市地下管线的权属分散在多个单位，各单位多从本位出发，各自为政，使建设和管理缺乏系统性、统一性。三是总体上缺乏统一规划。由于管线设施的权属主体不同，管理存在权属不清、职责不明的状况。城市地下管网的规划、设计、建设、施工、维护、改建缺乏统一的协调，各行其是，埋下了很多隐患。四是地下管线档案移交机制尚未形成。部分城市对地下管线档案移交没有约束性规定，地下管线工程建设单位基本不办理报建手续，导致管线资料残缺不全，很多地段的管线无资料可查。
（三）信息化程度偏低，服务利用效率不高
由于经济基础和对地下管线认识上的差异，各地地下管线普查工作和信息化建设很不均衡，全省仅有武汉、荆州、襄阳等城市开展过局部或中心地段的地下管线普查，其它市县开展过地下管线普查的很少，大都没有建立全局性的地下管线信息系统。目前大部分城市地下管线信息采取以纸介质存储，以人工管理为主要模式，管线手段落后，远远不能满足城市建设和管理快速发展的需要。虽然部分城市建立了城市地下管线管理信息系统，但由于信息资源产权部门化，缺乏统一的规划管理，地下管线信息离散存储，格式多样，准确性不高，地下管线信息动态更新程度低，信息的深层次挖掘更是欠缺，利用效率与实际需要存在较大差距。
（四）管线建设滞后，地下空间资源浪费
许多城市由于未实施统一管理，地下管线不明，导致一方面管线建设滞后，老城区管线因人口和建筑物密度高等因素错综复杂，管线配套建设存在大量欠账；新城区由于城市规模扩展快，地下管线配套跟不上。一方面浪费地下空间资源。很多管线权属单位重复建设“独立管沟”，许多管沟没有得到充分利用，既消耗了大量的资金，又占用了有限的地下空间资源。
上述问题表明，城市地下管线面临严重的挑战，这些问题不解决，城市经济建设的可持续性发展和在安全保障将受到很大的制约。
三、加强城市地下管线档案管理工作的建议
针对以上地下管线档案管理存在的问题，结合全省实际，特提出以下几点建议：
（一）加大宣传力度，统一思想认识
城市地下管线是城市规划建设管理的重要组成部分，它既关系到城市的建设、安全和可持续发展，又关系到人民群众的切身利益。要进一步要加大宣传力度，统一思想认识，使全省各级各部门充分认识到加强地下管线管理的重要意义，进一步增强做好这项工作的责任感和紧迫感。一是结合本地实际，宣传地下管线管理的重要作用。要认真总结本地地下管线情况不明造成的损失和影响，用活生生的事实说明地下管线管理的重要性和必要性。深刻认识加强城市地下管线的统一管理，既是现实建设的需要，又是长远发展的要求，决不能视为可有可无、可轻可重的事。二是加强地下管线管理法律法规的宣传。采取多种形式，大力宣传地下管线管理的法规文件，提高全社会对地下管线管理的法律意识。三是要克服各种不良思想。切实克服“只要现在不出大问题，得过且过”的麻痹思想和“地下管线管理遗留问题多、难度大”的畏难情绪。使大家认识到，如果现在不下力度管，今后发生的问题更多，难度更大。
（二）建立健全法规制度，做到有法可依
建立健全相关的法规制度，是开展城市地下管线管理的前提和基础。要根据《城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》、《湖北省城乡规划实施办法》等法律法规，结合湖北省的实际，建立和健全“关于加强城市地下管线档案管理”的规章和办法。要建立相应的管理制度，把地下管线管理纳入工程建设中的项目责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制。实行严格的管线工程档案移交、报送制度，对不按规定报送的依照法规给予处罚，造成损失的依法承担责任。同时，要配套制定相关技术标准，在地下管线信息的采集、处理、服务及应用等环节做到有章可循。
（三）设立综合协调管理机构，实行集中统一管理
城市地下管线分属不同部门，必须由政府牵头，各相关部门配合，成立综合协调管理机构，对各类城市地下管线的开发利用实行集中统一管理。一是制定管线建设规划：本着充分利用地下空间、尽可能地减少破路的原则，综合分析，区别轻重缓急，统一编制地下管线工程规划及年度建设计划。二是加强协调统一建设：各类管道建设应坚持统一建设，做到同类管线合并，性质相近的管线同沟埋设，彻底改变过去地下管线建设混乱无序的状况。三是统一管理管线档案：各类城市地下管线档案一律向当地城建档案馆移交，统一管理。城建档案馆应强化职责，对地下管线综合资料及时进行补充、完善，确保资料的完整与准确。
（四）加大财政资金投入，定期开展地下管线普查
长期以来，城市建设和管理普遍存在“重地上、轻地下”，“重建设，轻管理”的倾向，城市地下基础设施建设和管理严重投入不足。各地城市政府应加大对地下基础设施建设、管理方面的投入力度，当前尤其要定期开展对地下管线现状的普查，全面掌握地下空间管线的分布情况，建立数据库，实施管线信息资料动态管理。地下管线普查经费按照“谁受益谁出资”原则，由各管线权属单位承担相应经费，同时获取对权属管线普查成果的使用权。
（五）建立信息共享机制和平台，实行资源共建共享
加强信息共享机制建设，实行资源现代化管理，是提高地下管线开发利用率的重要途径。要综合协调城建档案、勘测设计、专业管线权属单位，明确各自职责，以管线档案信息资源管理共建共享模式为目标，以现代信息技术为支撑，建立城市综合地下管线信息系统、专业管线管理信息系统、数据库管理和服务中心，形成覆盖城市综合管理部门、城市应急指挥部、地下管线相关的政府职能部门、专业管线权属单位间的信息网络系统和信息共享平台。充分发挥地下管线信息资源的作用，加强地下管线信息资源的开发、利用工作，建立地下管线档案信息资源（包括城市地下管线普查成果）的开发、利用制度，充分挖掘利用管线资源信息，更好地为城市建设和社会发展服务。
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