新建轨道交通城市的投融资模式选择初探
摘 要：城市轨道交通投资巨大，为拓宽筹资渠道和缓解政府财政压力，有效解决建设资金短缺问题，我国和世界一些发达城市在轨道交通投融资管理模式上积累了许多丰富的经验，形成了一套比较完整的实施措施。通过对其分析和比较，从中得到很多有益的启示。本文分析比较了国内外几种投融资模式的优势和不足之处，并结合石家庄市城市轨道交通建设的情况，对新建轨道交通城市的投融资模式进行了研究。
关键词：新建轨道交通；投融资模式；市场化；石家庄
我国城市轨道交通建设迅猛发展。1995 年至 2008 年 12年间，我国建有轨道交通的城市，从 2 个增加到 10 个，投资以每年 100 多亿元的速度在推进。迄今为止，已有 10 个城市开通了 31 条城市轨道交通线，运营里程达到 835.5 公里。对交通轨道发展趋势及其建设应采取的对策进行探讨是许多国内外学者关注的问题。目前有 140 多个国家和地区都建有城市轨道交通系统，根据不同的经济发展阶段和经济发展程度,存在着不同的模式[1]。探讨了如何扩大道路建设投融资以及可选择的城市轨道交通投融资模式并结合石家庄市具体情况，就具体实施提出了相应的建议。
1 城市轨道交通投融资 5 类模式
我国铁道部颁布的关于《鼓励和支持非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》中提出了 BT、BOT、PPP 等投资经营模式，探讨了适合我国铁路特点的经营机制。本文通过比较和调研国内外城市轨道交通投资模式，概括为以下5 类（见表 1、表 2）。
A 模式：使用比例约 7.82%；B 模式：使用比例约 4.39%；C模式使用比例约 1.43%；D 模式使用比例约 0.71%；E 模式使用比例约 5.71%。（注：总数按 140 个国家计算）
通过比较计算国内外主要城市轨道交通投融资模式比例可以发现，A、B、E 模式使用比例大。另外根据各主要城市实践总结出：（1）在同一国家或城市的不同发展时期，在一个国家经济发展水平不同的地区，城市轨道交通产业的投融资模式中投融资的主体、渠道、方式在市场化中逐步由低到高推进，逐步向“三个多元化”发展的过程和规律；（2）我国城市轨道交通投融资模式存在的问题是目前主要由政府财政支出和银行贷款构成，融资方式单一；(3）实践中，城市轨道交通产业的投融资模式呈现出由市场化水平较低的政府投融资模式向投资主体多元化、运营市场化的投融资模式过渡的特征。
2 新建轨道交通城市的投融资模式选择—石家庄为例
2.1 石家庄市城市轨道交通基本情况
在政府提出扩大投资后，基础设施建设有可能在某一个时间点是超前的，但是随着经济的发展，将给经济带来支撑。石家庄市是国务院批准的甲类开放城市，城市空间发展方向由中心城市不断在向周边辐射，轨道交通建设的紧迫性也在增加。为缓解轨道交通建设资金的困境，市政府已大力号召外资和民营企业进入轨道交通建设领域。目前，外资主要以设备供应和技术提供的方式活动于轨道交通建设领域，民营资本则因投资额过大而暂时难以介入。随着城市规模的不断扩大，产业外围转移速度的增加，外资和民营资本也逐渐进入城市轨道交通建设。
按照城市总体规划要求，《石家庄站地铁方案》已初步完成，按照方案规划，新客站建设时将同步建设地铁站。石家庄市远景轨道交通线网采用“放射 + 网状”结构，轨道交通线网由 7条线路组成，全长 208km，其中轨道 1 号线、2 号线、3 号线为骨干线，5 号线、6 号线、7 号线为外部连接线，4 号线为填充线。2010 年开始建设中心城区轨道交通系统，并适时建设中心城区与外围组团间的轨道交通线路，实现城市发展的战略转移。
2.2 轨道交通投融资模式选择
根据轨道交通投融资模式演变规律及模式选择原则，在我国选择投融资模式的总体思路是：对于初次建设轨道交通的城市，宜建立政府财政资金为主导的财政投融资模式如，东京、德国地铁；对已有一定轨道交通系统的城市如北京、上海、广州、武汉等，应努力创造市场化融资条件，建立多元化的市场融资模式。结合石家庄市实际可考虑有步骤地有针对性地采用以下模式：
2.2.1 近期建设项目的投融资管理模式和投资构成
考虑到石家庄及同级城市的轨道交通建设刚刚起步，缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境，因此建议近期建设项目采用以政府为主导的负债型投融资管理模式。以下就轨道交通建设项目的投资构成作简单说明：政府财政投入：由于城市轨道交通具有一次性投入大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差等特点，政府在城市轨道交通资金筹集中始终占有举足轻重的决定作用。为保证近期建设项目的顺利实施，建议市政府投入部分财政资金作为近期建设项目资本金。
2.2.2 有选择地采用政府投资下的市场化运作模式
市场化运作模式是由政府出资进行地铁路网的建设，在路网建成后，通过经营业绩协议、管理合同、租赁和特许经营等方式，吸引私人部门参与地铁的运营管理。这种运作模式通过在地铁运营中实现主体多元化和市场化，极大程度上提高了地铁的运营效率和盈利水平[2]。同时通过对地铁线路的市场化运作，可以减少政府对地铁运营资金的占用，很大程度上提高了地铁运营效率和服务质量。目前河北省石家庄和唐山两市，正在筹备发行城投债券，也可以看作为类似的融资品种。政府投融资平台发行债券融资，创新了融资模式，拓宽了融资的渠道，在解决城市建设资金中发挥了重要的作用，值得深入研究和推广。新建轨道交通的城市可以采取香港地铁的经营模式。把地铁与土地资源开发联系起来, 在基于有偿受益的原则下，发挥创造力，走“商业化经营”的路子。同时结合上海、北京轨道交通建设的经验和教训，积极探索多元化的投融资管理模式，营造良好的融资环境，吸引民间资本、企业资本、市外以及国外资本投向轨道交通建设领域。
2.2.3 有引导地采用项目融资
项目融资指以项目的预期收益和参与人对项目风险所承担的义务为担保，以项目的资产作为贷款的抵押物，并以项目的运营收益和盈利来偿还贷款的一种融资方式。政府通过特许权合同给予合同持有人一定期限自主经营和管理某一项目并从其经营中获利的排他权。项目融资在一定程度上实现了所有权的多元化和经营运作的市场化。
在石家庄及初建地铁城市的市域快线，多种经营的潜力较大，房地产开发升值能力强，政府的政策措施可以充分体现其经济价值，其投融资，可考虑以民营企业为主体，周边企业与房地产商参与，通过土地出让，特许经营等，逐步形成投资多元化的格局。根据之前日本、伦敦地铁、上海、北京 4 号线地铁采用的 PPP 项目融资模式的经验，笔者认为在条件许可时，可采用 PPP 项目融资模式，以减少政府投融资压力。
此方式筹集项目资本金具有成本上升低、操作简单、审批环节少的特点，能迅速筹集到项目资本金。建立地铁建设专项资金，专门用于地铁建设的项目资本金投入和还本付息。这一手段用于地铁建设资金筹措，操作简便，见效快[3]。
地铁专项基金的主要来源有两个：一是利用新线地铁沿线的土地出让金增收部分，以及土地开发收益作为偿债基金的主要来源。建议对地铁沿线左右两侧各1公里的带形区域内的房地产在缴纳土地转让金时，每平方米增加50元。假设新线长度为100公理，以沿线2公里的带状区域为增值征收范围，则在征收范围之内的面积为1亿平方米，若20%的面积可建房，并按0.5倍容积率计算，则可形成1亿建筑平方米的房产，以20年为周期的话，每年地铁沿线可开发200万建筑平方米的房屋，对应的每年可作为偿债基金来源的土地增值收入近1亿元。二是征收轨道交通专项税费,为筹集地铁与轻轨的建设资金，可依照国外某些做法，征收地铁专项税费，如德国政府1967~1992 年，规定从汽油税中抽取 0.6 马克 / 升，专门用于建设城市轨道项目，保证中央政府的资金投入；巴黎政府规定9 人以上的企业要交纳城市交通建设管理费[1]。
3 新建轨道建设城市的投融资盈利模式
3.1 拓宽政府债务融资的途径
3.1.1 国内商业贷款。地铁公司相比一般的公司，对于银行来说在贷款主体因素上风险较小；另外，地铁沿线多种经济迅猛发展，三产收入增长空间巨大，在政策支持下，地铁项目在一定年限后，逐渐具有一定的盈利性。通过反复沟通，这些情况已得到国内各大商业银行的认可[4]。
3.1.2 集合委托贷款信托计划。集合信托贷款是金融领域近期的一个金融创新品种。该项目业务的优点是集中社会资金进行基础设施的建设，报批手续简单，资金成本低，可滚动发行。
3.1.3 国外政府贷款。国外政府贷款综合利率相对较低、期限长，但选项较严、手续较复杂，且在当前地铁项目设备的国产化率的限制下，只有部份进口设备投资可采用混合贷款，具有一定局限性。
3.1.4 世界银行贷款、亚行贷款。世界银行贷款，亚行贷款利率低，期限大，但其对政府的重视程度依赖性大，手续较复杂，审批时间长。
3.1.5 发行市政债券。根据前文对市政债券的理论探讨，笔者认为市政债券是政府主导的负债型投融资模式中适用于城市轨道交通项目的一种融资方式。市政债券以地方政府的名义发行，筹资面向社会大众，筹资面广，是私人资本介入城市轨道交通等基础设施建设的一种方式。
3.2 建立地铁项目土地储备制度
从长远看，地铁项目具体线路规划情况应与沿线土地运作同步统筹考虑[1]。一个地铁项目不仅要包括线路的建设、运营，还要包括与之配套的沿线土地面积、用途、开发效益测算等，并把这部分土地在项目规划披露之前控制起来，形成专项的土地储备，通过对沿线房地产的运作，来筹措地铁建设、运营资金，可获得更多的收益。
建议由市规划、土地部分把地铁沿线的部分土地控制起来，地铁项目规划公布后进行拍卖，获得资金的主要部分划归地铁专项资金，作为政府资金投入到地铁的建设、运营中去；也可以把一部分土地的开发权赋予地铁行业专门的房地产公司，由其开发运作，用收益弥补地铁项目运营收入。
3.3制定相应土地政策
在土地政策方面，建议按一定办法，给予地铁沿线一定面积的土地开发权，以土地开发收益弥补运营亏损或进行建设投入。轨道交通具有明显的外部效益[1- 7]，能够给沿线土地（房地产）带来显著的增值效益。将轨道交通带来的外部效益，转化为轨道交通企业自身的效益，从而吸引国内外的投资，或者转化为政府的土地（财政）收益，进而投资于轨道交通产业，是可行且可操作的，通过利用沿线土地出让和一体化开发，可为轨道交通建设筹集资金并实现运营盈利。根据测算，轨道交通建设投资对 GDP 的直接贡献为 1：2.63，加上带动沿线周边物业发展和商贸流通业的繁荣等间接贡献则更高。
3.4 发展地铁经济
坚持地铁与土地经营相结合的开发，充分利用地铁的派生价值[8]。可用经营地下商城等附属设施及对周边地块进行开发获得的收益，来补偿基础设施运营的亏损，实现以开发吸引城市基础设施投资与建设，以基础设施建设带动周边区域开发的良性循环。国际大都市建设发展轨道交通经验表明，轨道交通作为现代化的客运交通方式，对带动城市经济综合发展、调整城市空间结构、引导城市土地合理运用起着重要而积极的作用。
在政府主导作用支持下，建议给予地铁公司更广泛的商贸、广告开发权，允许在地铁出口、车站顶盖进行广告发布[8]；允许地铁采用拍卖车辆及车站冠名权等多种更加商业化的经营手段，使地铁具备充分的商业化运营条件；给予企业一定范围的票价自主权；允许地铁站销售彩票等。
3.5 其他途径
还可以把地铁建设与旧城改造相结合起来[9]。如果把地铁的沿线地区进行规划,以沿线房地产开发作为补偿,不但修建地铁的资金可以解决,而且沿线地区的旧城改造也能完成。这样投入，政府所得到的税款,企业所取得的利润,还有所带动的建筑业、建材业、机械加工业、商业的发展,这些收益都是不可低估的。
4结语
对轨道交通资源必须充分利用，开展多元化经营，做到以辅补主、少亏渐盈。投资主体多元化投融资管理模式的建立是一项复杂的系统工程，其建立的前提是城市轨道交通盈利模式的建立[10]。只有扫清外资和民间资金进入轨道交通建设领域的各种障碍，提高经济效益，实现盈利，才能真正吸引到多元化投资主体，实现市场化运作，完全可以逐步建立适应新建城市的轨道交通盈利发展模式。
参考文献：
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