防灾减灾需要官员安全责任建设

　　2011年是不平凡的一年，国内外自然灾害、城市灾难频发，到底是哪些因素导致安全事故屡屡发生？到底是何原因使安全GDP的观念推进举步维艰？2011年7月5日北京地铁4号线动物园站A口上行扶梯突然下坠造成一死几十人伤的事故、7月23日甬温线特大铁路动车事故之恸乃至薄弱的校车管理“血染校车”事件等，都成为2011年必须留下的深深记忆，它不仅是撼动“官本位”的试金石，更是对中国“十二五”开局年安全状况的一记“猛掌”。本文试从分析城市人为灾害个案入手，研究政府管理者的官员安全责任建设的相关问题。

      城市灾害及事故隐患拷问
　　2011年造成一死多伤的“7 5”北京地铁自动扶梯事故已能认定为责任事故。中国电梯协会统计表明，我国电梯保有量达165万台，电梯生产量、保有量均为世界第一，但大量老旧电梯、质量不稳定电梯仍“带病”运行。电梯行业从设计制造、安装使用、维修监管的“走过场”，是造成“电梯惊魂”一再上演的关键，而主要症结是政府主管部门安全和质量责任并未落到实处。2011年7月深圳地铁4号线上行扶梯故障致多名乘客受伤；8月广州花都区金湖大酒店从八楼直坠一楼，致3人受伤；9月东莞南城电梯失控20人受伤；10月重庆渝北区某影城电梯故障一死多伤；11月广州某男子被电梯卡死等。
　　2011年12月6日国家安监总局通报“7 23”甬温线特别重大铁路交通事故调查进展。铁道部失控的管理核心，其实是利润至上以及为了片面追求利益而导致的种种弊端，于是才上演出种种匪夷所思的情景。一方面是专家们在大说“中国高铁安全至上”，另一方面则是频发不止的事故；一方面是高票价必要的高承诺，另一方面则是多次晚点既不道歉整改、也不予以任何赔偿的漠视。更为严重的是，“7 23”事故在远没有完成调查、认定、整改的情况下，便宣布“迅速恢复了通车与运营”，重商主义、急功近利的痼疾在蔓延。
　　真正的问题是，作为公共服务的主体，是否将旅客安全放在一切工作的首位？高铁建设乃至运行中抢时间、争速度、一味赶超发达国家求政绩的后果。“7 23”温州动车组追尾、“9 27”上海地铁10号线追尾，都是在明知信号系统故障且改用人工调度情况下发生的重大交通事故。上海“9 27”10号线地铁追尾事故致271人伤，可见大发展的中国轨道交通系统相当脆弱。尽管有学者一再指出轨道交通的技术原因，但我以为再好的技术与硬件系统，也要人来操控，人的因素是事故之根，不对相关责任人进行实质性处罚，以儆效尤，类似事故还会层出不穷。
　　如果非要找技术层面原因，地铁乃至轨道交通已不属高科技，但为什么2011年7月10日出现京沪高铁触网因风振而导致两个多小时的停车事故？事实上，极端的触网风振会造成比停车更严重的事故，相比中国2011年成功发射的“天宫一号”和“神州八号”控制系统，地铁及轨道控制是多么“小菜一碟”的事故呀！高风险航天发射活动，“中国版”空间交会对接已经分设200多种故障预案。它似乎质疑：动车与中国轨道交通就该事故高发，因为它还不是高技术；动车与高铁之殇的长歌当哭，因为我们尚缺乏事故责任意识与事故法制机制。
　　2011年11月16日，甘肃省正宁县某幼儿园校车遭遇车祸，19名幼儿死亡，43人受伤；12月12日江苏省丰县发生校车侧翻事故已有15名学生死亡；12月18日河南驻马店市，广东佛山市等均发生校车事故，致多名学生死伤……12月11日，国务院法制办网站挂出《校车安全条例（草案征求意见稿）》，有微博网友沉痛写道：“中国的法治进程就是一部民众的血泪史，一个又一个悲剧性事件一点一滴地推动着法治的完善。”《草案》中说，县级以上地方政府对校车安全管理“负总责”，配备校车的学校和为学校提供校车服务的单位是保证校车安全的主体。我们可倡言：校车管理法律化，明确部门职责，失职就等于渎职，就等于违法犯罪。尽管有此规定及法条，但对于华夏大国，宏观的安全减灾责任管理失位，仅靠一事一议的悲剧事件难以真正落实安全责任。据此，我们要问是不是继《校车安全条例》后，还要再编《地铁追尾条例》、《公交追尾条例》、《动车碰撞条例》、《校园安全监督条例》……面对校车资金、安全监管、安全责任及其校车“特权”，尽管《校车安全条例》已做解释，但此立法就可保证校车驶向“安全通道”，这里有无数问题值得反思。不仅不放过任何事故灾难控制的细节，更要多措并举以促进安全减灾目标控制的实现，面对原因大同小异的事故悲剧，事故风险是难禁绝的，真正落实需政府相关部门的监管责任和企业的主体责任的共同合力。
　　从“血染校车”及高铁事故的处理看到的是一种重复性动作，严查相关责任人，开展针对性事故隐患大检查，虽亡羊补牢实属必然，可社会监管缺失造成惨剧必须要撼动“官本位”。国家与城市正是通过这些危机应对走向成熟和完备，同时城市管理者也才能在不息的安全挑战中找到自我，确立自身必须承担的安全责任。　　

防灾减灾需要建设官员的安全责任
      一、国外经验的启示
　　《“9 11”委员会报告——美国遭受恐怖袭击国家委员会最终报告》，是由2002年年底成立的“9 11”独立调查委员会完成的，在经历了20个月的调查取证后，于2004年7月22日正式出炉的一份长达560多页的报告（2004年9月中文版出版）。
　　纵观它的事件应对经验会发现：在决策者的应急行为上，联邦政府的最高决策者是总统布什和副总统切尼、纽约市市长朱利安尼，他们相对迅速而准确地判断了事件形势，并承担了各自管理职能，有效地控制了事态的发展；在各级政府的应对上，采取了强制性级别的政府干预，其中现场救援的有效性，还体现在救援活动的规范方面；“911”报警电话、政府网站等媒体作用显著；美国红十字会及其私人机构的非政府组织作用，有利于政府意志的全面落实及民心的安定。
　　值得反思的是，2011年初不知什么缘故，某些国家一再为地震消息“辟谣”，有些科技工作者靠列举传统数据宣传全球和中国地震活动并不反常。但笔者认为，既然地震规律是真实且自然的，那么从防灾减灾出发、强化大都市以抗震为中心的安全文化教育究竟有什么错？从“国情”、“市情”出发急于抹掉固有忧患的防灾教育及灾难留下的阴影是何等愚蠢。从寻找人类安全的诺亚方舟出发，我们要清晰地看到，在日本“3 11”9级地震死难者中，绝大多数是由于地震次生灾害海啸遇难，因地震造成房倒屋塌砸死的仅占极小比例，这是中国在建筑抗震设计与建设方面尤其要学习的地方。遗憾的是地震的次生灾害“海啸”破坏力太大了，无法充分预警，人类完全失去了招架之力，这是应汲取的教训。与我国高度宣传环保低碳不同，至今在中国范围内综合减灾理念下的城市巨灾研究尚未起步，尽管有些城市应急机构对自身的工作成果沾沾自喜，但限于对全球灾害及中国历史上灾情的认知，由于缺少巨灾准备下的应急管理及投入机制，因此应承认中国大城市的灾害管理水平仍处于知之不多、欠实战型的低水平模式。因此至今我国绝大多数城市终年无法摆脱能源安全之苦、承载力加剧之祸、夏季降雨就“水漫街面”、冬季降雪道路就脆弱得大拥堵的状况……中国是否应从发达国家临危不乱的灾难处置审视与思考中真正学到些上水准的管理和技术对策呢？

二、我国城市防灾减灾安全管理尚未进入良性循环态
　　2 0 1 1 年 ， 国务院办公厅颁布了 《 国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，国家安监总局发布了《安全生产科技“十二五”规 划 》 、 《 安全生产教育培训“十二五”规划》，住房和城乡建设部发布了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》等法规与规划，使固本培元从法制建设入手有了依据，为了解决防灾减灾及安全发展问题的复杂性、长期性奠定了基础。
　　纵观当前全国城市防灾减灾形势却远远未进入良性循环期，这不仅仅源自城市灾害的复杂与多样，更源自安全减灾立法执法的失控局面，安全责任远远未落到实处。据国务院安全生产委员会办公室2011年10月底统计，2011年前三季度全国共排查出事故隐患555万项，其中重大隐患13593项，为此在强化安全减灾责任上先后有了如下严厉的措辞，政府在安全减灾管理上“更加有力”、“强化”、“遏制”、“高度重视”、“着力优化”、“切实防止”等，虽措辞略显深入，但由于安全减灾责任制不落实，安全应急管理难度加大，工作量越来越多，全员、全过程、全方位的安全管理局面尚未形成。另据国家职业病防治规划（2009-2015年）分析，由于职业病具有迟发性和隐匿性的特点，它是一类极典型的事故与灾祸，估计中国每年实际发生的职业病要大于报告数量。如尘肺病是最主要的职业病，平均每年报告新发病例超过1万例，但由于政府监管缺失、失职失察，使维权遭遇艰难。“生命高于一切”，要在法律框架下追究违法企业主的法律责任，乃至追究其刑责”。

三、落实安全责任要同时健全安全系统与责任文化
　　在涉及安全问题的传统与非传统个案中，安全责任的落实十分重要，它期望执法须“严”字开路，“密”字织网，尽可能提高违法成本，让守法及其安全责任成为一种最优选择。
　　遏制安全减灾事件反复性问题，要从健全完善安全减灾法制入手，要加大普法执法力度，更要从依法严肃查处各类事故及漏洞上获取广泛认同。具体讲要求每一位管理者要明晰：任何安全减灾问题的把控都要从系统与文化上入手，所谓系统既不是某个人某环节的问题，要建立整个公司的纠错体系，任何失控要从系统上找原因；所谓安全文化也绝非仅仅针对管理者的，它面对每位员工，要让他们报告自己存在或观察到的安全方面的问题以形成安全文化氛围，让全员有一种责任意识。发达国家在事故灾难调查报告上比较注重从技术上、管理上、系统上找原因，也找责任主体。但他们的基本思路是，重在查找责任主体的违法事实及安全文化态度。近年来，由于《突发事件应对法》的颁布，中国处理事故灾难的第一视点是重视责任人，因为公众也关心责任的追究。但我们的缺陷是往往忘却调整分析事故的目的是为了下次不再重复类似事故，做不到举一反三，同时造成了我们的事故灾难报告不仅迟滞，乃至安全建议十分原则，不具操作性。

　　2011年元月上海“两会”，民建上海市委“设计”出城市安全隐患发现机制，上海将国家消防日“11 9”和上海2010年“11 15”特大火灾合并为“城市公共安全周”，体现了城市安全综合管理的创新之处。
　　笔者以为，根据中国城市化高速发展及社会应灾能力脆弱的特点，城市防灾减灾管理重在补上官员安全责任这一课，因为只有安全发展才能实现科学发展，才能赢得安全减灾持续稳定的局面。从安全逻辑上讲，只有制度到位，才能责任到位，才能在应对不测时处置到位，这不仅是保障城市持续安全的准则，更是对各级管理者的责任要求。