地铁工程设计投资评审标准统一性的探讨
摘 要:为进一步做好地铁工程投资评审工作，有效控制工程投资，本文对评审工作中遇到的相关差异性问题进行了分类总结，从投资及预算管理的可控性、合理性、投资编制标准的统一性、工程建设组织和固定资产管理的便利性等角度进行了分析论述，并提出了相关建议。
关键词:地铁设计 投资评审 问题探讨
近几年来国内大中城市大力发展城市轨道交通，工程及投资规模越来越大，不同地区或者不同的项目在同步实施工程、外部电源投资、征地拆迁统计和其他费用等方面编制标准不统一，给项目投资的计划、管理和审批带来一定的困难，而且综合造价指标差异较大，为有效地控制工程投资，有必要进行统一计价的分析研究。
1 同步实施工程编制范围
同步实施工程包括两部分内容: 一是先期实施的工程需要与后期实施的工程同步规划或设计，后期工程预留，即后期部分工程或全部工程与先期工程同步建成; 二是后期预留工程实施时，根据设计方案，需要对先期建成的部分工程进行改造而引起的同步实施工程。
1. 1 网络资源共享工程
在城市轨道交通线网规划及建设规划阶段，从发挥网络综合效用的角度，设计需要对网络资源共享的工程进行布局，项目可研需要落实规划意图。这类工程的特点是多线共用，同地设置，一次规划，分步或同步实施。如控制( 指挥) 中心、车辆基地及停车场、主变电站等工程，需要所有土建工程与先期工程同步实施一次建成，服务其他线路的系统设备工程预留后期实施; 车辆基地及停车场因网络功能定位不同，征地拆迁及合用工程等与先期工程一次建成，远期工程预留后期实施。
由于这部分工程不易划分出明确的工程界面，故多数城市项目直接纳入当期工程投资范围，部分城市如乌鲁木齐、太原、兰州等首次建设地铁的城市按照共用工程总的投资均摊纳入各线投资总额。
1. 2 联络换乘工程
线网间各线之间为满足换乘、联络救援、跨线运营等功能设计的相关工程，由于先期实施工程要先期运营，与先期工程连接部分需要同步规划一体设计，为了确保后续项目实施时不影响先期工程结构安全及运营安全，需要连接工程中部分工程与先期工程同步实施，实施工程范围以未来施工建设不影响本线为宜。如车站十字换乘的节点工程、通道换乘的通道工程、满足列车救援或跨线运营等要求的联络通道工程，需同步实施至先期工程的安全范围以外为宜。
大多数城市没有将该部分工程纳入当期工程投资总额，单列在投资总额之外，单独报批; 个别城市( 如深圳、上海等) 一般直接纳入当期工程投资总额一并报批。
1. 3 公安及民用通信工程
地铁通信系统包括公安、民用及专用通信等系统，大多数城市均将三大系统一并纳入投资编制范围，但有些城市如西安和太原出于建设管理及投资控制等多种原因，对公安、民用通信系统未纳入估算编制范围，长沙的民用通信系统也未纳入投资范围。根据工程性质及功能分析，纳入当期项目投资编制范围是合理的。而且这两个系统投资额不是很大，一般为 450 ～500 万元/正线公里。
上述三类同步实施工程，不管是先期工程实施时需要同步实施的后期工程还是后期工程实施时引起先期工程的改造工程，均应单独编制工程投资，从地铁服务功能要求、建设管理的便利性和投资管理的有效性角度分析，应一并纳入当期实施项目投资总额报批，在投资及造价指标合理性分析中可暂不考虑同步实施部分工程投资，以利投资的审查批准。这种处理方式可完全杜绝投资的漏列漏批或重计重批，做到项目预算计划有依据，预算管理能够及时到位。若涉及不同项目间固定资产管理划分问题，则按照同步实施工程竣工结算批复投资办理移交。
1. 4 物业开发工程
与投资编制范围有关的物业开发工程主要包括两部分: 一是指为了充分利用部分主体工程实施时创造的无运营功能空间，在投资增加不多的情况下，为提高投资的使用效率和空间利用效率，进行空间利用开发。如深埋车站结构顶面以上填埋层利用、车站配线上部回填空间开发等; 二是为了提高土地的利用效率，在主体工程上方进行物业开发，如车辆段及停车场上方进行物业开发，以及地面或高架车站的上方进行物业开发等。
考虑建设管理和固定资产管理因素，从地铁服务功能、建设资金来源、工程服务对象等角度进行分析，物业开发是商业性质的，投资来源也是商业化，追求的是利益回报，不同于地铁工程的公益性质，因此物业开发工程投资不应纳入地铁项目投资，但应与主体工程统一规划设计。建议物业开发部分的设备、监控、报警等配套系统相对独立设置，一则避免地铁工程投资管理失控，保证财政预算资金投入合规有效，再则尽量避免建成后物业系统对地铁运营系统的不利影响。若工程设计需要物业开发部分工程或全部工程与地铁主体工程同步实施，建议由地铁建设方统一管理代建，物业投资方负责投资，建成后按照结算价格办理固定资产移交手续。
1. 5 外部电源配套工程
在项目前期阶段，110 kV 电源配套工程方案往往不确定，费用一般参考电力部门等意见估列，纳入地铁工程投资总额。表 1 中项目之间费用指标及投资比重差异较大，费用总体偏高，一方面客观上存在电源线路接引长度或工程量不同( 如管沟工程等) 的问题，另一方面也可能存在投资中包含如过高的改造工程费或因要求同时具备城市供电功能而引起的工程规模增大，增加投资等内容。为维护国家批复文件的严肃性，从投资控制的角度分析，建议设计文件仅按照电源线路长度，按每公里 700 万元( 架空线 150 万元) 指标计列纳入投资，初步设计投资确有不足时在预备费中调剂。
考虑城市整体电网规划布局及市政配套工程分块管理的特点，以及从建设管理和固定资产管理的便利及合理性分析，维护国家批复文件的严肃性，建议有关政府部门研究电源配套工程不纳入地铁投资，作为独立的市政配套工程单报单批，由电力部门主导该部分工程的投资、设计、建设及固定资产管理的可行性。管理界面以主变电站进线端子处为宜。若该主变电站同时承担城市用电需求，则以地铁专用的变电站出线或进线端子为界面。
1. 6 征地拆迁费用
征地拆迁主要涉及永久征地、临时租地、建( 构)筑物拆迁、各类管线迁改、交通疏解及道路恢复、绿化迁改等工程。从表 2 可以看出，正线公里费用指标为0. 38 ～ 1. 29 亿元，费用比重为 4. 6% ～ 19. 5% ，差异较大。近年来地铁项目造价指标越来越高，其中征拆费用越来越大是主要原因。由于该部分投资额度很大，影响总体造价指标，建议国家投资评估主要以工程费用考核项目投资的合理性。
由于征地拆迁评估价格或协议价格以及相关迁改方案设计阶段不易落实，因此该部分费用往往是根据经验估算纳入总投资，而且这部分费用越来越大，给投资评审带来困难，不利于投资控制和预算计划落实。
1) 涉及部门多 ( 如国土、房管、园林、交通、市政( 道路、污水) 、电力、电信、自来水、燃气、热力等部门) ，专业性强，现状资料收集困难，迁改方案不易确定。多年来，我国城市一直处于快速扩张期，要搞清楚十多个市政部门的相关现状资料，需要投入很大的精力，在项目前期往往只解决影响设计方案的重大现状资料，很难获得详细的全面资料。
管线、绿化等迁改同时涉及城市各系统总体规划问题。有些需要结合规划永久迁改，有些只需施工期临时迁改，过渡工程设置及规划落实可能影响的工程范围很大。由于设计单位的相关迁改方案与行业的规划或要求不很协调，得到各部门认可的周期较长.
2) 价格确定也比较困难。按照国家有关规定，征地及建筑物拆迁等价格应以市场评估价格或协议价格执行，线路经由不同城市区段，按要求基本上是一物一价。在前期设计方案不完全确定的条件下，选择拟定拆迁安置方式，推行评估协商工作存在一定难度。
3) 城市规划实施滞后引起征拆数量不断增加。如城市新区规划尚未实施到位，本应由市政部门实施的征地拆迁由于地铁先期实施而纳入地铁; 既有城区由于调整规划，需要拓宽道路调整红线、区域规划功能调整，或城市改造引起的征拆等，要求与地铁工程征地拆迁工作一次实施到位，而大幅增加工程量。
鉴于上述情况，为提高投资编制的准确性，强化预算管理计划的可控性，同时从城市总体规划落实的层面考量，一是建议由地铁业主委托相关拥有市政行业相关经验及资源优势的单位牵头负责，完成包括安置方案、过渡方案、初步的工程迁改方案及相应的费用计算及资金来源等内容的相关报告，经地方政府评审通过后作为地铁项目设计文件的支撑文件。由于规划尚未实施或结合规划要求需一次整体拆迁等引起增加的征拆数量建议不纳入地铁投资，避免投资失控; 二是如果由地方政府相关部门牵头统一组织区域规划实施，地铁配合，投资按照地方政府评审意见和影响比例纳入地铁投资总额，费用包干使用，批复后的预算直接全额划拨给实施单位，地铁工程决算仍以该固定额度计列，不足部分由政府另行安排，便于投资评审和控制。
1. 7 其他费用
地铁工程投资文件中其他费用的计列依据主要有以下几类: ①建设部建标［2007］164 号《市政工程投资估算编制办法》、建标［2011］1 号《市政工程设计概算编制办法》; ②建设部建标［2006］279 号《城市轨道交通工程设计概预算编制办法》; ③地铁工程所在地地方政府或行业主管部门相关文件规定。
从目前各地投资编制情况( 表 3) 数据来看，差异性比较大，投资比重在 5. 9 ～9. 5 之间，主要问题是计列的费用名目及取费标准不尽一致.
综上所述，从投资评审和控制等角度分析，建议对于地铁投资文件的其他费用计列需要尽快修订相关标准。对于计费标准偏高或偏低未反映现实情况的费用，以及已有费用名目但未确定费率标准的，应专项研究测定评估后予以调整或明确; 国家相关部门出台新规定需要增列的费用应研究增加。对于地铁建设过程中实际发生的费用，应明确是否增列和计费标准。同时，建议在标准尚未修订前的评审工作中把握以下原则: 有上位法的，国家相关文件有规定按照规定标准计列; 有上位法，但没有费率标准的，按照行业认可的平均标准计列; 无上位法的，但国家建设主管部门或地方建设主管部门有规定的，按照相关规定计列; 无上位法的，但实际发生且行业主管部门及审批部门认可的费用，按照行业惯例计列。建议相关咨询或审查单位根据国家有关规定及行业实际情况研究编制内部掌握的原则性意见，有利于标准统一及投资控制。
2 结束语
投资评审应遵从“功能匹配、科学合理、适度从紧、留有余地”的原则，同时应进一步加大对工程规模、工程方案及工程措施等投资控制源头的审查力度，坚持以成熟技术为基础，以确保工程质量和安全为前提，进行技术经济的多方案比选后确定工程方案。
参 考 文 献
［1］中华人民共和国建设部． 建标［2006］279 号 城市轨道交通工程设计概预算编制办法［S］． 北京: 中国计划出版社，2007．
［2］中华人民共和国建设部． 建标［2007］164 号 市政工程投资估算编制办法［S］． 北京: 中国计划出版社，2007．
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