【摘  要】 针对轨道交通建设后引起的投资者巨额亏损、开发商直接获益、居民未能公平享用等问题，从利益分配的角度剖析这些问题产生的原因，通过对一些城市投资收益案例的研究，探索适合我国轨道交通投资建设经济可持续发展的方式。

【关键词】 轨道交通; 建设方; 开发商; 利益分配

 

      轨道交通作为城市的大运量快速交通，已成为我国大城市城市改善交通出行的重要途径。我国多数特大城市都编制了城市快速轨道交通网络规划，建设所需投资规模巨大。以上海市为例，根据规划，“十一五”期间，上海将建设长度近400 km 的快速轨道交通网，其中新建的 6 号线、7 号线、13 号线、9 号线二期已相继通车，建设总投资超过 1 600 亿元。但是由轨道建设所带来的几个社会热点事件值得关注。

      2009 年 12 月 22 日，上海地铁 1 号线 150 号和 117 号客车发生两车相撞事故，所幸没有乘客伤亡。但随后的媒体采访却惹人关注: “一号线的日常维护完全由申通集团来负责，我们( 上市公司申通地铁) 只是租用集团的线路而已。”———申通地铁董秘孙安答记者问。同时工商资料显示，至 2008年年末，申通集团及其关联企业的负债合计已达近 796. 8 亿元。而申通集团成立至今，均无法保持年度主营业务盈利。年净亏损水平更是从 5 年前的几亿元上升至十几亿元，2008年约 23 亿元。而今后数年，上海还将有高达千亿的轨道交通总投入。

      根据有关对上海梅陇和莘庄地区的调查，轨道交通的通勤比例与站点的距离呈现先增大后减小的关系。在 1 000 ～1 500 m 内轨道交通通勤比例最高，但在这个范围内并非离轨道交通站点的距离越近通勤比例越高，0 ～500 m 圈层轨道交通通勤比例均小于500 ～1 000 m 以及1 000 ～1 500 m 的通勤比例( 图 1) 。可见，最需要使用轨道交通的人群并没有住在离轨道交通站点最近，住在离轨道交通轨道站点最近的人群轨道交通通勤出行比例并不高。

      上述现象的产生，轨道交通建设所带来的利益分配不均衡可能是其重要原因。轨道交通和城市的土地使用关系紧密，轨道交通是大运量的快速公交系统，可以大幅提高沿线土地的可达性，改善土地的区位条件，这可以表现在站点周边地区与城市其他地区的联系时间的减少、站点周边人流的集聚以及由此各种商业、公共设施和住宅的高密集中等。由此可见，轨道交通的建设不仅是方便了沿线的出行，更重要的是改变了周边土地开发。

      根据上述轨道交通建设后所带来的影响，与其相关的投资收益方主要有轨道交通建设者、沿线土地的开发商，以及土地的直接使用者包括居民、各类商家和企业等。在我国，轨道交通的建设者和经营者主要是由国家或地方政府或下属的轨道交通企业^①来承担，土地开发权则通过拍卖的手段由开发商或原有土地使用权所有者获得。

      由此可见土地使用权所有者可以不支付任何额外的资金获得其土地区位价值的提升而带来的利益，土地的直接使用者必须支付高额的租金( 或房价) 来获得住房、商店或办公楼的使用，轨道交通建设公司则支付巨额的轨道交通投资与维护费用并收取票价。

      在这个循环过程中，轨道交通建设公司面临的是大量的负债，而票价是当前他们唯一的收入途径，资金筹措和偿还成为他们迫切需要解决的问题，轨道交通公司也不免会通过提高票价的手段来填补亏损^②，同时，轨道交通的建设所带来公交车的减少，沿线居民不得不乘坐轨道交通而增加交通支出^［1］。此外，轨道交通的建设与运营通常是由分离的公司主体承担。以上海地铁 1 号线为例，其融资、建设、运营和管理四个环节被分别切割给不同主体，其中上市公司申通地铁获得使用权和经营权，其母集团申通集团实际持有地铁资产并负责维护检修，上海两大国资平台———上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司负责融资，监管则由申通集团和港口管理局下属管理处共管^［2］。这直接导致了其建设者申通集团未能获得运营利益。

      由于轨道交通周边高额的租金，使高收入者成为轨道交通站点周边住宅的主要使用者，这些人群具有小汽车的购买力，通勤交通对轨道的需求不高; 而普通居民因无法承受高额房价只能选择在站点外围地区居住，他们却是轨道交通最主要的使用者，这也是本文开头所描述的调查结果所产生的原因。由于房地产市场的运作，这些购房者一定程度上获得了房价的上升而土地开发商和原有土地使用权所有者成为利益分配下最受益的群体。开发商获得了高额的利润，而土地原本所有者和使用者则不需支付任何资金去享受因轨道交通建设所带来房价上升、商业繁荣的利益。

      为了说明群体的收益分配情况，本文摘录了日本名古屋市的一条市郊铁路沿线土地所有者、居民和商家企业等的收益情况( 表 1)^［3］。可见，轨道交通所带来的利益有 70%以上被土地所有者获取。在这个利益分配过程中，土地所有者成为其中最大的收益者，而轨道交通的建设者则面临巨额亏损，两者是利益分配关系中最大的矛盾。

      大多数国家和地区将地铁作为城市大流量公共交通的主要方式之一。地铁作为公共产品的外部效应和社会效应突出。政府通过专项基金、特殊政策等方式支持地铁项目建设，并承担主要的资金筹措责任。建成的地铁交给公司化实体负责运营，政府往往对地铁运营实行较为严格的成本核算和票价控制，通过倒算票价，使地铁票务收入与运营成本开支匹配。这使得地铁项目的投资回收期拉长，票务收入的盈利能力较弱^［4］。但是，世界上还是存在轨道交通建设能自负盈亏的城市。

      香港地铁拥有票价自主权和地铁沿线的土地开发权，通过“地铁与地产”联合开发( R+P) 的方式投资建设公共交通设施，超过一半的轨道交通收益来自于周边的地产开发，主要为住宅与商业用地开发( 图 2) 。两者的叠加效应使得香港地铁成为能依靠市场化手段实现建设融资和滚动开发的轨道交通。此外，由于香港的 R+P 开发更加注重提高步行环境的质量，一个 R+P 的站点( 依照 TOD 的模式建设) 每个工作日的乘客数量要比普通公交站点多 3 500 人左右。这不仅保证了地铁客流量，也保证了周边房地产开发容易被市场消化。

      日本东京地区约 2 000 km 的城市铁路线网，多数是由大型企业财团投资修建。这些财团不仅投资城市铁路的建设和运营，还经营相关的消费品、服务业和房地产项目。在1980 年，房地产行业的利润平均占这些铁路公司总利润的50% 以上，即使受 20 世纪 90 年代日本土地市场危机的影响，1993 年时绝大多是的铁路公司都从房地产投资的领域获得了相当于公司总利润 30%的回报^［5］。

      日本铁路公司积极投身房地产开发，目的就在于车站附近房地产可达性提升所引起的土地增值。在轨道建设以前，他们通过低价收购规划站点附近的农业用地，进行新城开发。即使在有些情况，即铁路建设者与新城开发商是两个不同的商业实体时，中央政府颁布法规要求开发商要向铁路建设运营商支付补偿，其中包括支付建设成本的一半、新城区域外土地开发前后的差价( 土地由于靠近新城而上涨) 等。可以说，东京更强调了一种更加企业化的、整合轨道交通和住宅建设的方法。

      新加坡政府坚持公交优先，对城市的发展和社区的规划进行极端的，甚至接近完全集中的控制。其中的关键是新加坡土地的公共所有权。1966 年颁布的土地获得法案规定，国家有权为了任何目的，包括新城镇的建设而征用土地。到1995 年，新加坡建屋发展局以 70×10⁴套住宅安置了 87% 的人口，其中大多数居住在新城镇的公共住宅。由于排除了市场机制，即使私有住宅的住房价格也较低，这样可以使居民公平地使用轨道交通。此外，新加坡政府还通过对小汽车强有力的控制和大力发展接驳巴士的途径来保证轨道交通的客流。