杭州过江隧道BOT项目建设管理与思考
摘 要： BOT 建设模式是国际上广泛采用的一种比较新颖的基础设施项目投资方式，杭州庆春路过江隧道项目采用 BOT 模式建设取得成功，项目的建设投资、质量、安全、工期都得到了很好的控制。文章全面介绍了该项目 BOT 模式的建设管理，对建设中重大变更处理、建设范围划分、地铁车站交叉建设协调、代建在建设中的引入等问题进行了探讨，对 BOT 模式在城市基础设施建设中的推广具有示范意义。
关键词： 隧道；BOT；建设管理；思考
0 引言
BOT 为建设（Build）、运营（Operation）、移交（Transfer）的英文缩写，是 20 世纪 80 年代以来国际上广泛采用的一种比较新颖的基础设施项目投资方式，即在一定特许经营期内，将基础设施项目交由国内或国外承包者建设、经营，特许经营期结束后，此项目设施将完整地移交给政府或政府指定机构管理经营。
国际工程界和金融界目前把 BOT 项目的发展视为一种全球性倾向，认为他的推行为国际私人财团、私营部门参与各个国家重大基础设施项目的建设和运营开创了新纪元，提供了史无前例的开拓全球性业务的机遇。
国外著名的隧道和公路 BOT 案例如，英法海峡隧道，是 BOT 项目中规模最大、也是最著名的一个，该项目包括2 条 7.3m 直径的铁路隧道和 1 条 4.5m 直径的服务隧道，长 50km，于 1993 年建成，项目总投资 103 亿美元，特许经营期 55 年（含建设期 7 年）。澳大利亚悉尼港湾隧道，全长2.3km，双向四车道，1992 年建成通车，项目总投资 7.2 澳元，特许经营期 30 年。马来西亚南北高速公路，全长800km，项目总投资 18 亿美元，特许经营期 30 年。
国内 BOT 项目案例如，广西来宾电厂二期工程，是我国第一个采用 BOT 方式建设的项目，总投资 6 亿美元，特许经营期 18 年（含建设期）。上海延安东路隧道，我国引进BOT 模式建设的第一条越江隧道，特许专营期 30 年（含建设期）。上海采用 BOT 模式建设的隧道还有翔殷路隧道、外环隧道、复兴东路隧道、上中路隧道和大连路隧道等。长江南京段上游过江隧道，线路全长 5724km，隧道建筑长3825m，双向六车道，工程总投资 30 亿元人民币，特许专营期 34 年（含 4 年建设期）[1~6]。
本文以杭州庆春路过江隧道项目为例，全面阐述了BOT 项目从招商到建成的历程，重点介绍了大型基础设施BOT 项目的融资与回购，并对 BOT 项目建设中存在的问题进行了分析，结合项目实践情况提出了建议。
1 项目概况
1.1 隧道地理位置[7]
杭州庆春路过江隧道是杭州市实现西湖杭州到钱塘江杭州跨越发展的重要组成部分，是浙江省重点建设工程。庆春路过江隧道位于钱江三桥下游 2.3公里处，隧道建成后将连接起杭州未来的行政中心“钱江新城”与对岸萧山区的“钱江世纪城”。工程概算投资 19.47 亿元（调整的概算投资 20.96 亿元）。其地理位置如图 1。
隧道工程自江干区庆春东路与新塘路交叉口，向东略偏南直至江边，过江后下穿钱江二路后爬升出地面与市心北路相接。隧道工程总长为 4180 米，由江北接线道路（415m）、江北岸上段（905m）、江中盾构隧道段（1766m）、江南岸上段（308m）、江南延长段（740m）及附属配套工程等组成。隧道为双向双管四车道，隧道江北主出入口设置在庆春东路与新塘路交叉口以南，在庆春东路与钱江路交叉口以南设置上下匝道一对，隧道江南出入口设置在市心北路与滨江二路交叉口以北，萧山区规划调整后隧道江南不再设置匝道。
1.2 隧道建筑及主体结构[7]
1.2.1 盾构段 盾构隧道分东、西线，东线盾构隧道长 1765.478m，西线盾构隧道长 1766.924m，盾构隧道总长 3532.442m，其中江底段分别长约 1241m。盾构隧道管片外径 11.3m，管片内径 10.3m，管片厚度 50cm，环宽2m。盾构隧道采用两台 Φ11.65m 的泥水平衡盾构机掘进，盾构机均从江南（萧山侧）盾构工作井始发。盾构隧道断面如图 2。
1.2.2 暗埋段 暗埋段采用矩形结构，矩形隧道建筑限界与圆形隧道相同。主线隧道岸边暗埋段采用双孔一管廊的矩形横断面形式，中间设置设备管廊及安全疏散通道。各种设备箱均通过两侧侧墙预留孔洞嵌入结构内，各种管线则布置在设备管廊内，其余设备均布置在隧道顶部，主线矩形隧道标准横断面如图 4。
2 隧道投资建设情况概述
2.1 项目招商
2.1.1 招商方式[8]根据杭州市人民政府的授权，庆春路过江隧道招商工作由杭州市钱江新城建设管理委员会负责。项目招商工作采用了两阶段竞争方式。
第一阶段，参照《招标投标法》中的公开招标方式，以“公开招商”方式进行，通过《浙江日报》和相关网络发布招商信息，邀请不特定的法人或组织参与投资方案的竞争，经招商人组织的评审后按照综合得分从高到低选择前两名进入第二阶段的竞争。第二阶段，参照《政府采购法》中的竞争性谈判程序，由招商人组建的谈判小组与入选的前两名进行竞争性谈判，并将最终谈判结果上报市政府，由市政府正式发文确定项目投资人。
2.1.2 招商前具备的条件 庆春路过江隧道招商工作启动前，政府已经完成项目的初步设计并取得相关批复，项目环境影响报告书已经通过评审，工程场地地震安全性评价取得批复，工程详细勘察已经完成，防洪评价已经通过评审，工程战时设防要求已经明确，已经完成工程水土保持方案报告书，疏散救援通道方案专题研究已经完成，以及水域条件分析及河床最低冲刷高程研究、兼顾人防可行性研究、水域条件及河床演变分析等研究的专家评审。
为了尽量减少隧道工程建设进程受招商工作进程的影响，招商人先行组织完成了隧道南、北工作井的施工图设计，并着手组织工作井土建施工和监理的招标工作。
2.1.3 招商的基本政策 征地以及前期动拆迁由招商人组织实施并承担费用。政府授予项目公司（由投资人为完成本隧道工程建设期投资、建设管理、运营期经营、管理和维护而组建并依法注册的有限责任公司）的特许专营权有：隧道项目的投资建设和运营权，拥有隧道冠名权以及电力、电信管线经营权和隧道建设用地范围内的广告经营权。
隧道建设期为 3 年，运营期 20 年。由政府每年以专营补贴方式支付给投资人作为投资回报。每年 7 月和次年 1月分别支付年专营补贴的二分之一。首期专营补贴从正式通车运营之日起算满两个季度后支付。专营期最后一年的专营补贴在移交工作完成后支付。
通过招商竞标，浙大网新集团成为庆春路过江隧道项目的投资人，2007 年 6 月 8 日庆春路过江隧道 BOT 项目投资主体协议正式签订。浙大网新集团在本隧道工程上的投资总额为 14.32 亿元。按照 BOT 合同约定，杭州庆春路过江隧道工程将在 2010 年 12 月 28 日通车并投入运营；20 年运营期满后将移交给杭州市政府或政府指定的接收人。
2.2 隧道建设管理
2.2.1 项目公司 根据 BOT 合同约定，投资人组建项目公司，项目公司作为隧道工程的建设单位履行合同相关义务。根据《关于实行建设项目法人责任制暂行规定》（计建设[1996]673 号）的有关规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。浙大网新集团不属于国有控股的单位，并不受该条件限制，但是庆春路过江隧道投资规模较大（14.32 亿元），仅靠注入项目公司的资本金是不够的，同时也不可能采用一般的流动资金贷款方式解决资金缺口，因此必然需要借助于项目融资的方式。由于投资人的业务范围比较广，资产结构比较复杂，因此为了便于贷款资金的封闭管理，贷款银行也要求投资人组建项目公司，并将资金直接贷给项目公司而非投资人。同时根据招商人要求，为了便于对项目的监管，项目公司即注册在招商人指定的地方以便于属地管理。
2.2.2 工程保险 项目公司在建设期内以投保人的身份，按 BOT 投资方案书中承诺的工程险种对本项目进行了足额保险；在运营期内同样以投保人的身份，按 BOT 投资方案书中承诺的的险种以杭州市庆春路过江隧道重置价格对本项目进行足额保险。项目公司就前述保险事项在事先征得招商人同意后方可签订该等保险合同。发生保险范围内的保险事故时，项目公司应以保险赔偿修复杭州市庆春路过江隧道。
2.2.3 工程招标 项目公司在成立之初即向招商人支付因本工程进度需要招商人已开展的部分前期工作及部分工程实施所发生的费用（工程前期研究、初步设计及工作井设计、施工、监理等费用之和）。除此以外，与工程建设有关的施工、监理、设备采购和安装及其它专业工程等招标工作均由项目公司负责，项目公司在实施招标时应严格遵守国家和浙江省有关招标投标的相关法律法规，采用公开招标方式。
2.3 工程建设管理 项目建设应遵守国家的法律、法规、政府规定的要求，按基本建设程序实施。项目公司必须严格按照政府批准的初步设计中确定的工程建设规模、技术标准组织施工，确保工程建设质量符合国家、行业和地方的技术标准和规范。项目公司负责全面履行本工程建设管理中的相关安全生产管理职责，避免发生安全生产事故。
项目公司在隧道建设期间接受建设行政主管部门及其它职能机构就工程质量、安全等方面的依照法定职责和BOT 合同约定的监管。
项目公司同时接受市政设施监管机构享有的法定的行业监督与管理，其建设行为应满足市政设施监管机构监管过程中为确保项目建成后功能完善、安全运行、便于维护提出的具体要求[9~11]。
3 项目融资及回购
3.1 项目资本金 按照国务院国发[1996]35 号文的有关规定，交通运输、煤炭项目资本金比例为 35%及以上。为了应对国际金融危机，扩大国内需求，2009 年国务院对固定资产投资项目资本金的比例进行了调整，国发[2009]27号文规定，铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，最低资本金比例为 25%。
根据《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35 号）的有关规定，计算资本金基数的总投资是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。在项目公司成立前，工程的前期工作已经基本完成，并已经完成了初步设计，因此项目资本金的计算基数是以投资人对招商范围内的投资估算为基数，主要包括以下几项费用：
①主体及附属工程的建筑与安装费用（包括直接费、间接费、利润、税金等）；②设备、工具、器具购置与安装、调试费用；③工程建设其它费用（包括建设单位管理费、勘察设计费、工程监理费、建设期贷款利息、水电费、施工机构迁移费、研究试验费等）；④不可预见费用等。
根据上述最终项目公司注册资本金即按照投资方案中总投资 14.32 亿元之 25%确定，即以货币认缴方式由投资人注入 3.58 亿元资本金。
3.2 项目融资 质押贷款是本项目的融资方式。根据《中国人民银行贷款通则》（1996 年 8 月 1 日起施行），质押贷款系指按照《中华人民共和国担保法》规定的质押方式以借款人或第三人的动产或权利作为质物发放的贷款[12]。
参照上海采用 BOT 模式建设的几条越江隧道，其BOT 招商政策中都允许投资人以隧道特许经营权进行质押贷款，并专项用于隧道建设。庆春路过江隧道的招商过程中也借鉴了上海的这一做法，但由于在 BOT 合同的谈判过程中无法明确质押登记机关，所以允许质押贷款的条款并未写入合同中，具体融资方案由投资人自行确定。而到 2008 年 8 月 7 日发布的《财政部关于印发企业会计准则解释第 2 号的通知》（财会[2008]11 号）文中，“合同规定基础设施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其它金融资产的；或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关价差补偿给项目公司的，应当在确认收入的同时确认金融资产，并按照《企业会计准则第 22 号－金融工具确认和计量》的规定处理。”按照这一解释，庆春路过江隧道在特许经营期间，项目公司收到的政府给予的专营补贴性质上即属于金融资产中的“应收账款”，因此完全可以通过“应收账款质押贷款”进行项目融资。
为筹集本项目的建设资金，项目公司以工程专营权质押融资并专项用于本项目建设，并向招商人办理质押登记后取得相应贷款，贷款总额为 10.74 亿元。
3.3 转让与回购 招商人同意项目公司转让的，受让方必须履行转让方在本合同中所承担的全部义务和责任；同时，受让方的股东必须承担本合同投资人所承担的同等义务，并办理相关的手续。
在本项目运营过程中，招商人因公共利益、公共安全需要，招商人有权回购本项目，但必须提前 6 个月以书面形式通知项目公司；如已临时接管的，提前通知的时间从临时接管之日起起算。回购之后的补偿价格由项目公司提出申请，按照 BOT 合同的约定予以支付。回购补偿价格采用“一次成交，分次结算”的方式，结算的次数由双方协商确定，但最多不超过三次。招商人和项目公司将正式签署回购合同，其中明确具体的补偿价格、付款方式、财产和有关档案、技术资料的移交程序和时间安排等事项。
4 建设管理和问题思考
4.1 项目建设管理
4.1.1 政府支持是 BOT 项目顺利实施的前提 庆春路过江隧道是目前浙江省最大的市政基础设施 BOT 项目，它的顺利建成通车，对采用该种商业模式进行基础设施建设具有示范作用。隧道建设过程中省、市各级政府领导和职能部门都给予了极大的支持和关注。隧道项目招商工作启动前，招商人的各项工作均已得到落实，尤其是初步设计已经完成并取得相关批复文件，对于潜在的投资人将不会面对项目立项的风险，即不存在因未能通过立项而导致前期准备费用的损失。同时招商人在项目开工建设前相关的征地和前期动拆迁工作均已经完成，为项目顺利全面开工建设提供保障。
4.1.2 项目公司建设组织能力是项目顺利实施的保证 庆春路过江隧道是穿越钱塘江的第一条隧道，号称“钱江第一隧”，首次在钱塘江水域进行大断面盾构掘进建设隧道也面对了诸多的技术难题，尤其是盾构段位于江水下长度达 1241 米，盾构隧道穿越的最深处至江面以下约36 米，面临江底高承压水的条件下在复杂地层中进行盾构掘进，同时还要应对钱塘江特有的大潮汛。
针对隧道的建设特点和工程难度，项目公司在组织设计、施工、监理等各参建单位的核心技术力量进行攻关的同时，充分发挥了投资人浙大网新在经济、技术、管理、组织各方面的优势，整合了浙江大学和同济大学的技术科研力量，在招商人的支持下多次邀请中国科学院院士、中国工程院院士为首的国内盾构隧道专家及时为隧道建设问诊把脉，解决工程建设技术难题，确保了隧道建设得以顺利推进。强大的专家团队为隧道建设提供的咨询服务是隧道建设重要技术保障。
在隧道建设过程中，各参建单位的技术骨干、进驻施工现场共同工作的大学教师和博士、硕士研究生已经陆续发表了 30 余篇学术论文。隧道建成后仍将继续组织技术科研人员进一步分析建设期间取得的宝贵数据和资料，同时还将开展隧道运营期间的健康监测研究，全面总结建设技术成果，为今后钱塘江其他隧道建设积累了宝贵的经验。
4.2 建设中存在问题及思考 庆春路过江隧道建设过程中也存在一些问题，在今后其它城市基础设施 BOT/BT项目招商和建设中可以进一步探讨和研究。
4.2.1 BOT 项目重大变更的处理 按照 BOT 合同文件及隧道初步设计，隧道江南段以两条匝道进出，分别连通萧山区的公园东路和公园西路，隧道主线在 LK3+440 里程终止并在地下封口，在萧山区该区域地下空间开发建设过程中再实施隧道江南主线出地段，并将隧道江南主线段在地下与即将开发的地下空间连接。但 2008 年 10 月因萧山区地下空间规划调整，由政府主导将隧道江南段的上下匝道取消，隧道主线直接南延出地，接通市心北路。
这一重大变更对隧道建设进程造成非常大的影响。变更发生时隧道江南匝道已经部分实施，相关接线道路也已经开工建设，为此项目公司立即停止了江南段匝道的建设，并按照招商人要求积极组织设计单位尽快开展初步设计修改的研究和论证，在取得修改初步设计文件后立即向省、市发改部门进行报告，同时积极督促和协调落实建设用地等相关事宜。在萧山区政府和萧山钱江世纪城管委会的大力支持下，隧道南延段于 2010 年年初得以开工建设，通过各参建单位的共同努力，按期完成了隧道建设任务并顺利通车。
该重大变更使得 BOT 合同结算工作变得复杂，隧道江南匝道的造价核减涉及到围护结构、主体结构、装饰、供电照明、消防、监控、给排水等相关工程内容的核对，尤其机电部分涉及到系统的调整，同时还涉及到措施费、科研费、临时道路、临时排水、档案编制等若干费用的分摊核减等。同时因为初步设计的修改，已经实施部分的匝道需要凿除清理，已经规划的现场临时设施需要搬迁等因素都将造成施工单位的索赔。因隧道初步设计的修改，项目公司需组织进行环保后评价、水土保持后评价等由于变更引起的报批报审工作，并及时向各级建设行政主管部门和相关职能部门进行报告。
项目实践表明：在 BOT 模式的建设项目应当尽可能的避免类似的重大变更，该等变更可能造成投资人无法正常履行合同义务，甚至导致投资人受益受损，影响到项目建设的顺利进行进而影响投资人信心和 BOT 建设模式的推广应用。尤其是重大变更导致投资大幅增加时，会影响投资人对受益的预期，如果因此造成项目融资困难，甚至会影响项目建设进程。
采用 BOT 模式建设的项目应当在招商前对项目边界条件研究清楚，规避招商完成后的重大变更出现。或者在项目可研阶段即采取 BOT 商业模式，如南京长江隧道，降低了政府总投资控制风险，且更有利于投资方的投资控制，投资建设单位在满足功能要求的前提下将有更大的积极性进行先进技术引进和技术管理创新。
4.2.2 BOT 项目应保证其完整性 隧道江南、江北工作井是由招商人自行招标组织建设的工程内容，为了保证隧道建设进程，及早打通两岸新城直接对接的连接通道，惠及两岸交通人，在 BOT 招商工作开展的同时即已经实施工作井的建设工作。在 BOT 招商完成后，由项目公司按照已经签订的工作井施工和监理合同价款直接支付给招商人，但工作井建设管理由招商人自行组织进行，涉及到工程变更等价款调整也由招商人自行承担并未纳入 BOT范围。
项目实践表明：庆春路过江隧道工程作为独立的项目，将工作井的建设及结算全部纳入 BOT 合同范畴更为合理，可以保证工程项目的完整性。当然招商进程与建设进度要求确实存在一定的矛盾，如果能将招商进程与工作井建设向协调，全部建设内容都直接纳入到 BOT 合同范畴，由项目公司整体负责工程的建设管理，不仅保证了BOT 项目的完整性，同时也会尽可能降低因工作井和隧道主体结构施工监理单位不同造成的质量遗留问题的出现和处理。为项目公司承担后续的运营管理创造较好的条件。
4.2.3 BOT 项目与交叉实施项目的协调 庆春路过江隧道恰好与杭州地铁 2 号线平行过江，隧道江北出口与地铁钱江路站毗邻，隧道江南出口与地铁钱江世纪城站相邻；地铁钱江路站有两条通道下穿隧道主体结构，地铁钱江世纪城站有两条通道下穿隧道主体结构并且地铁 6 号线盾构未来建设时将下穿隧道。因过江隧道比地铁车站建设早，按照 BOT 合同要求隧道计划于 2010 年 12 月 28 日通车，而地铁车站下穿通道的施工至少将滞后一年多，为了减少交叉施工干扰并确保隧道建设进程，经招商人协调项目公司与杭州地铁集团签订委托建设协议，由项目公司组织建设位于隧道下方的地铁车站通道结构及土体加固等建设内容。
项目实践表明：隧道与地铁的交叉部分由项目公司组织实施是合理的，但由此产生的结算及验收问题变得复杂，由于该部分项目公司委托隧道的施工单位进行实施，相关的费用结算标准应当参照其投标文件进行组价，但地铁集团采用跟踪审计，其结算方式及参照标准与隧道有很多不同，结算产生的歧义很多。位于隧道下方的通道结构仅为地铁车站通道的一部分，验收程序仅能作为局部结构验收，但其结算流程需要相关的验收文件也无法提供，也致使短期内很难完成结算工作。
鉴于上述情况，类似的交叉问题在 BOT 项目招商阶段如果可以确定，应将交叉部分纳入 BOT 合同范畴一并实施，避免因此造成的结算验收等一系列问题。如招商阶段尚不能确定，在发现此类问题后也应以政府协调由项目公司组织实施，按照 BOT 变更原则处理，可以避免两个建设单位因此产生的结算分歧。
4.2.4 BOT 项目管理应适时调整 庆春路过江隧道BOT 合同签订后，项目公司作为建设单位履行相关的建设主体职能，在建设初期考虑到大型盾构过江隧道的工程复杂性和对基本建设程序缺乏足够的经验，也曾经引入具有相关工程建设管理经验的单位作为代建单位。但在开工建设后代建单位处于比较尴尬的境地，项目公司代表投资人利益组织实施招标工作，工程施工中的费用、进度、质量、安全控制是监理单位的主要工作，涉及工程变更等费用问题项目公司也不会授权代建单位批复，因此代建单位很难在期间充分发挥其管理优势。
根据国家的相关规定，代建单位的管理费也纳入建设单位管理费中，这就造成了代建单位与项目公司共同使用建设单位管理费，结果也将导致管理费用不足。同时代建单位技术力量和人员到位也无法保证，也使得代建作用更加弱化。因此投资人在项目建设初期即及时终止了代建合同，并由项目公司组织引进了专业技术管理人员，自行进行建设管理。
项目实践表明：BOT 项目的建设管理应结合项目实际情况适时调整，严格按照基本建设程序组织建设，牢牢依托于政府和职能部门的支持，积极落实专家咨询团队的意见和建议，适度延伸现场管理手段，可以持续改进项目建设管理工作。
建设中还遇到了一些其他问题，如隧道江南电压等级由 10kV 调整为 20kV，但近几年却无相配套的供电点；江南江北地面建筑的设计应与周边景观协调，但江南隧道管理中心周边尚未进行建设，建设过程中还在不断局部建筑设计方案；隧道出入口设计与城市景观协调；工程结算与决算口径等。虽然问题不可避免，但通过各级政府职能部门、招商人、投资人以及项目各方的积极努力，最终克服了困难，按期建成了钱塘江的第一条过江隧道，实现了各项建设目标。
5 结语
庆春路过江隧道的建成通车，为杭州人民提供又一条便捷的过江通道，使得两岸钱江新城和钱江世纪城两个CBD 联系更加紧密，也为以 BOT 模式进行大型城市基础设施项目建设提供了参考范例。在 BOT 模式下项目投融资、建设管理、运营管理等方面还有很多值得进一步研究和探讨的问题，针对不同类别的项目还应适当推广 BT（建设－移交）、DBO（设计－建设－经营）、BOOT（建设－拥有－经营－移交）、BOO（建设－拥有－经营）等多种公私合作模式[13~14]，多渠道筹集城市基础设施建设资金，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务成本，将有力地促进城市基础设施建设的健康发展。
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