英国伦效地铁的安全认证与监管制度介析
2012-07-10 18:46
英国伦效地铁的安全认证与监管制度介析
摘 要分析了英国的城市轨道交通监管法律和监管构架。认为安全认证、认可和授权是英国轨道交通监管的核心内容。监管框架包括交通运输部、铁路条例办公室和女王陛下的轨道交通督查机构。安全认证分为运营和基础设施管理，并构成了从安全设计、建设、运营、维护的全程安全认证和监管，以及从内部组织的安全审查到专业机构ORR一HMR对其的安全评估。还分析了事故调查和处理的方式和内容。认为轨道交通的安全法规建设和安全认证制度是当前我国城市轨道交通建设的紧要任务。
关键词 伦敦地铁;安全监管制度;安全认证制度
中国城市轨道交通在其快速发展的同时，安全问题也日益显现。如2012年7月5日9:36，北京地铁4号线动物园站A口上行电扶梯发生设备故障，电扶梯突然下滑，人群纷纷跌落，导致踩踏事件的发生，事故造成1人死亡，2人重伤，26人轻伤。其他城市也多次发生类似事故。这一问题受到社会普遍关注和政府主管部门的高度重视，不断拷问着我国城市轨道交通的安全管理。
英国伦敦地铁于1863年1月10日投人运营，是世界上第一条地铁，被公认为管理最为完善、效率最高和最安全的地铁系统，常被作为地铁建设运营的典范。伦敦地铁的声誉源自高度关注安全。其安全监管制度可上溯到19世纪上半叶。1807年，伦敦第一条有轨电车(tramway，也有称Omnibus“公共马车”)投人运营，1840年英国就成立了“女王陛下的轨道交通督查机构” (Her Majesty， Railway Inspectorate，HMRI))，负责铁路和有轨电车的安全监管，并向议会进行报告。英国地铁的安全认证与监管制度经长期持续不断的发展和演变，已较为成熟，形成了以安全认证、认可及授权为主线的强制性轨道交通安全监管体制。这个体制依然在不断发展改善中。其相关安全认证机构成立之早，安全认证过程之周密，安全认证标准制度之详细全面，都值得我国城市轨道交通借鉴，对构建我国的社会主义和谐社会，也具有十分重要的现实意义。
1英国的轨道交通
英国的轨道交通主要分为两类:干线铁路和城市轨道交通。
英国干线铁路(Mainhne)用于城市之间，在路网中起骨干作用，区别于支线、专用线以及城市内部的地铁和轻轨。干线铁路的基础设施、车辆，与地铁和轻轨或其他铁路的不同。
城市轨道交通 (Localuse)用于一个城市内部、市郊间、卫星城到市中心的交通，包括有轨电车、轻轨(如多克兰兹轻轨)和地铁(如伦敦地铁)等。城市轨道交通的基础设施、车辆，不能用于国际或国内城市间长距离的交通。
目前，伦敦地铁集团(London Underground GrouP，包括LU， Metronet BCV and SSL，Tube Lines， EDF Energy， Prestige and Conneet)经营11条运营线路，运营里程 860km，车站有262座，工作日日均客流量300万人次以上;在高峰时段同一条线路的最小运营间隔小于 2min，在同一时刻大约有500列列车运行。在英国，伦敦的地铁规模最大。伦敦的地铁管理方式就是英国的地铁管理方式。
2安全监管体系
2.1安全监管框架
英国轨道交通安全监管由交通运输部 (oepartment of Transport)、铁路条例办公室 (Office of Rail Regulation，ORR)及其下属机构女王陛下的轨道交通督查机构和轨道交通机构组成(见图1)。英国交通运输国务大臣 (Seeretary of State)根据《铁路和其他轨道交通系统安全条例》(Rail and Other Guided Trans Port System(Safety) Regulation，简称((安全条例》或ROGS)行使权利，负责指导铁路条例办公室在铁路服务的安全管理，其职权在ROGS范围内与ORR基本相同。
2.2监管机构及职能
1)铁路条例办公室(ORR)，是一个法定机构，与英国交通运输部共同负责对英国轨道交通网络中的经济和安全进行监管。它根据2003年的铁路与运输安全法，成立于2004年7月5日，取代了之前的铁路监管机构 (Rail Regulator)。ORR是一个非部长级的政府部门，在运作上独立于中央政府。ORR作为一个独立的英国轨道交通安全和经济监管部门，指挥下属部门女王陛下的轨道交通督查机构，对申请者，如伦敦地铁进行安全认证或许可申请的评估。如果申请通过，则由交通运输部和ORR向申请人颁发安全认证证书和认可或授权。
根据《安全条例》，ORR实际上成为了英国轨道交通的安全监管制度的主要执行机构。其安全监管职责如下:①与交通运输部共同提出合适的监管方案，从而使铁路安全可以维持并合理持续发展;②评估每个安全认证和许可的申请，包括合作协议;③通过审查安全管理系统、评估现有的安全信息和数据，评估申请者是否达到安全标准(具体评估由女王陛下的轨道交通督查机构执行)。
2)女王陛下的轨道交通督查机构(HMRI，简称“轨道交通督查”)，成立于1840年，负责监督英国铁路和有轨电车的安全。当时的英国铁路由私人公司垄断，贸易部担心对竞争和公共安全有不良影响，所以成立HMRI来调查公司，并把调查结果向贸易部和议会报告。在1990年之前，HMRI归属于交通运输部;从1990年到2006年4月，HMRI是卫生安全执行委员会 (Health and Safety Exeeutive)的一部分。2004年政府宣布，HMRI与铁路条例办公室(ORR)合并。2009年5月，女王陛下的轨道交通督查机构更名为安全局委员会(Safety Directorate)。目前，仍有180项检查继续由HMRI负责。
HMRI原职能是检查和批准所有新的(或修改)铁路工程;调查铁路事故，确定事故背后原因，并做出建议。现HMRI主要职能是对申请人等进行安全认证、认可或授权进行评估，评估结果向铁路条例办公室报告。
HMRI接受或是拒绝安全认证或许可的申请，也可以吊销已有的安全认证或许可。HMRI要进行一系列的评估来确定申请是否可以通过。持有安全认证或许可的铁路或其他运输系统的经营者为责任承担人。责任承担人会参与到HMRI对申请者的评估过程中，以确保与申请者的有效沟通，从而确保HMRI作出最终决定的整个过程是透明的。
2.3安全监管法规
1)《安全条例》。以轨道交通运营安全和基础设施安全认证、认可或授权为核心进行规定。根据《安全条例》，轨道交通运输企业需要向ORR申请安全认证，从而可以在轨道交通从事运营管理;基础设施供应商需要申请安全认可或授权，从而可以进行基础设施的开发和维护。ORR接收这些申请，具体处理这些申请并评估申请内容则由ORR下属部门HMRI完成。
《安全条例》对铁路和城市轨道交通的安全管理系统做出要求。这些要求主要集中在安全监管的操作过程上，包括了对基础设施的管理运营操作的禁令和规定、评估安全认证和许可过程的操作要求、评估监管人员以及运营者的职责等。其主要内容有:①基础设施的利用;②安全管理信息系统;③安全认证;④安全认可或授权;⑤安全认证、认可或授权变化告知;⑥安全认证、认可或授权申请指导;⑦撤销安全认证、认可或授权;⑧风险评估;⑨年度安全报告。
2)HMRI的安全认证、认可的政策、目标和原则。HMRI对评估程序进行管理并执行，坚持与欧盟成员国的监管机构和欧洲铁路机构合作，改善对程序的管理和运行。HMRI评估申请人按照ROGS规定提交的信息，最终对是否通过安全认证、许可申请得出专业判断。
HMRI评估的总体目标是判断申请者是否执行了ROGS对安全认证或许可的要求，确定申请者是否有能力进行安全运营管理。
HMRI在评估过程、确认过程、决定过程以及豁免和废除已有安全认证和许可方面，以严格按照ROGS的要求和标准为原则;过程中与申请者沟通协商，尽快完成评估工作;在确认每个步骤都无误后，根据评估经理的建议、申请者的回应和相关受影响企业部门的表现等来做出最终决定;当发现运营者不再符合ROGS规定的安全认证或许可标准时，将撤销其认证或许可。
3安全认证、许可或授权及内容
安全认证与安全许可不是同一概念。安全认证是自愿的，并可以由第三方进行认证;而安全许可是强制性的，是一种政府行为。伦敦地铁目前拥有安全认证和安全许可。
3.1安全认证(Certiflcate)
《安全条例》定义安全认证为:ORR认为轨道交通运营者(oPerator)符合ROGS的要求，而向其颁布的安全认证证书。ROGS的要求包括技术、程序和维护等有关交通安全系统的要素，可以保证交通系统的安全运行和管理。安全认证有效期为5年，5年后运营商需要重新接受审查评估，从而获得安全认证。安全认证内容包括:
(1)运营类型和范围，如地铁或轻轨、运营区域等;
(2)安全管理系统，轨道交通运营者为运营安全建立的组织和管理体系;
(3)法律法规要求，贯彻执行相关运输安全法规、健康和安全法规的等;
(4)运输系统关于安全的运营与维护的技术标准和程序;
(5)业务类型和符合法律的要求，如车辆操作、设备和设施的运行符合相关安全法规;
(6)轨道交通车辆及其符合安全法规的要求，包括批准，、授权和认可。
3.2认可或授权(Authorization)
《安全条例》定义安全认可或授权为:ORR认为轨道交通基础设施管理人(Infrastrueture manager)符合ROGS的要求，而向其颁布的安全认可授权证书。安全认可需要说明基础设施管理的类型和范围，证明管理人的安全管理系统满足ROGS要求，同时也证明基础设施的安全设计、维修和管理满足要求。安全许可或授权有效期为5年，5年后需要重新接受审查评估。与安全认证相比，许可或授权除对安全管理系统审查外，还要进行基础设施的各项审查评估。安全认可或授权内容包括:
(l)重要基础设施，关于健康和安全的基础设施符合法律法规要求;
(2)安全系统管理，关于设计、建设、维护以及材料的要求;
(3)基础设施的安全设计，达到了基础设施安全设计和安全系统设施设计的基本安全要求;
(4)基础设施安全维护，达到了基础设施安全维护和安全系统设施维护的基本安全要求。
4伦敦地铁的安全管理
4.1安全管理历史
伦敦地铁第一个安全管理系统产生于1988年，之后就不断地审查并改进系统。1995年，伦敦地铁根据《铁路安全条例》(Railway(safety) Regulatinn)制定和执行了一套铁路安全方案。2006年ROGS生效，代替之前的《铁路安全条例》。这意味着伦敦地铁需要向ORR(HMRD申请安全认证许可，在拿到认证许可后，才可以运行列车和运营站内的基础设施。伦敦地铁按照ROGS的规定进行安全系统管理和安全认证、认可或授权申请，并在2007年5月取得安全认证、认可或授权。从2006年提交申请到2009年，伦敦地铁共发布了10个版本的安全管理和认证、认可或授权文件。
4.2安全认证的内容
按照《安全条例》规定，伦敦地铁的安全认证分为运营者安全认证和基础设施管理人认可或授权。在向ORR一HMRI递交申请后，HMRI按照ROGS制定的内容(准则)进行评估。认证、认可或授权内容见表1。
4.3安全组织管理构架
伦敦地铁董事会负责做治理公司策略上的决定和管理控制任何对公司有影响的风险，包括健康和安全风险。董事会将决策权授予各执行团队。健康、安全与环境协会重点做安全方面的决定。董事的保证审查团队则在健康和安全问题上向董事会提出建议。
伦敦地铁的董事经理负责顾客、员工和其他受到影响人员的健康安全，并履行作为伦敦地铁网络中基础设施管理者的义务。所有的执行经理都需要向董事经理汇报工作。在董事经理管理下的执行经理有首席运营官、首席维修官、安全主任、策略与服务发展主任、项目经理监管主任和人事经理等。
5事故调查及处理
按照要求，运营商必须有一套程序记录事故和其他危险事件，确保调查、分析和防范措施实施。调查事故并从中学习是健康和安全管理系统的一个重要部分，要保证查明事故起因，统计事故造成的损失，有效纠正存在的问题。对于那些有惊无险的事故，收集并分析相关数据，对预防事故有很大帮助。
对于那些可能威胁到人员的事故，要有效研究检查;对于可能导致严重后果的事故，要用针对已产生危险后果的调查方法进行精密严格的调查。调查过程要按照ORR的要求正式进行，记录调查过程，审查事故调查报告(包括来自员工和其他运输管理人员的)。调查人员必须经过相关培训和授权。
伦敦地铁根据已有的应急预案进行事故处理，并成立了一个事故调查机构，按照伦敦地铁对事故调查的规则和管理运行。事故发生后，调查机构尽快做出回应，以达到遏制事故危害、减小短时伤害，并尽快回复地铁运营的目标。
事故发生后，伦敦地铁的高级经理将全天待命，并制定处理事故的决策，与其他执行经理、基础实施经理和列车管理公司合作调查处理事故。伦敦地铁网络管理中心承担主要沟通工作，向相关部门和员工汇报，必要时向ORR等组织汇报，同时记录调查过程用于事故分析和审查。调查过程中，调查者按照标准规则的程序进行。其中调查人员由伦敦地铁公司培训产生。当调查结束后，伦敦地铁董事保证审查团队对调查记录进行审查，必要时健康、安全和环境协会也参与审查。
6启示
英国轨道交通的安全认证与监管制度为我国的城市轨道交通安全建设提供了参考，启示我们:在城市轨道交通的安全建设上，仅靠“高度重视”和“深人检查”是难以实现长治久安的。
启示1:安全建设是一项不可懈怠的长期任务。主管安全的HMRI成立于1840年，其历史比伦敦地铁还要悠久。在170余年里，HMRI始终履行其安全监管职责，不断发展建设一套稳定、健康和持续完善的安全管理体制。HMRI的存在表明，专门的长期和稳定的安全机构是安全管理的必要条件，也是不断发展安全管理制度、技术、专业和法规的基本条件。
启示2:依靠法规和制度建设是安全建设的根本保证。《安全条例》的规定几乎覆盖了轨道交通涉及安全建设的各个方面，成为基本的安全政策和安全制度建设的依据，使执行者可以真正关注安全建设的细节，防微杜渐，不断提高安全水平。反观我国，在城市轨道交通建设发展数十年的今天，仍然没有一部城市轨道交通的安全法规，也没有政府主导的安全管理制度。政府仍然采用“运动式”的安全检查，疲于奔命。这种管理制度要保证如此复杂的技术系统的安全，几乎是不可能完成的任务。因此，尽快对城市轨道交通安全立法是当前的紧迫任务。
启示3:以安全认证、认可或授权为核心的安全制度是安全建设和管理的有效途径，已经成为世界上安全管理的潮流。伦敦地铁的安全认证、认可或授权的不断更新表明了这个制度是具有不断提高安全管理水平的能力和效果的，这个制度也是当代安全科技发展的重要成果而被广泛采用。
启示4:《安全条例》和伦敦地铁的安全认证内容强烈地提示，我国的安全制度建设还停留在强制性产品认证和质量体系认证方面。伦敦地铁的认证、认可或授权，已经覆盖了城市轨道交通的运营、设备、设施与基础设施等的实体，而且包括了这些实体的设计、施工、运营、维护的全过程，还包括了人员的安全培训和演练、健康安全与环境、法律法规的一致性、风险控制、标准和程序、商业规划、信息、与公共交通的协调与合作等各项关于安全的而我国还未涉及的内容。安全管理差距之大，足以使人警醒，以奋起直追。
7 结语
伦敦地铁历史悠久，在世界城市轨道交通中一直处于领先者的地位，但其安全认证与监管依然在不断改进完善中，不仅与欧洲的发展保持同步，更重要的是为地铁的安全运营提供了一定的保障，降低可能发生危险的几率和危险的严重程度，让市民更加安全乘车。相比之下，我国现在城市轨道交通虽发展迅速，但在安全认证与监管方面还有很大的漏洞，相关制度不全面。我国现有的CCC认证(强制性产品认证制度)在地铁方面只限于部件(如车窗)，缺少对整体的认证，同时也缺少对相关人员的培训。现在我国地铁运营不断扩大，也意味着其中存在的安全隐患越来越值得重视。只有保障了城市轨道交通的安全，才有发展城市轨道交通的意义。
参考文献
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