城市轨道交通车站土地规划预留及开发

 

摘　要 从降低轨道交通前期工程造价以及发挥规划作用的角度,阐明了轨道交通沿线特别是车站预留部分土地的必要性。讨论了车站预留土地开发规模的确定因素,分析了轨道交通的受益对象。指出我国轨道交通建设过程中的不合理性,从而总结出由轨道交通企业自行组织地块开发、轨道交通企业和开发商合作开发、开发商承担设施建设等三种“轨道+预留土地”的开发方式。

关键词 城市轨道交通;车站规划;预留土地;开发方式

 

1 轨道交通沿线预留土地的必要性

1.1 减少线路沿线建筑物拆迁量,降低地铁前期工程造价

      在轨道交通建设的实施过程中,最大的问题是施工用地困难,造成大量的拆迁工程。在工程总投资中,拆迁工程一般占10%~30%,数额十分可观。广州地铁1号线拆迁费占总投资约12%。上海轨道交通1号线的前期费用占总投资的15%;2号线的前期费用占总投资的26.7%,相当于土建的费用,其中拆迁费用占很大的比例。此外,由于轨道交通建设前期准备时间长,尤其是车辆段往往位于农村范围,而农民建房较难控制,到轨道交通开工建设时,拆迁费用往往增加数千万元乃至上亿元。随着城市化水平的提高,征地拆迁费用在建设总投资中所占比例总体呈现不断上升的趋势(见表1)。控制该项费用已成为控制轨道交通总体造价的重要环节。

1.2 预留土地,实现轨道交通建设和土地开发的协调发展

      在新区开发时对土地进行规划预留,使其与轨道交通共同开发,能够更好地实现建设和土地利用的协调发展。在新城开发的过程中,事先做好规划,通过在预留车站土地上进行合理的土地功能开发,为轨道交通的运营吸引客流量;同时,轨道交通的发展又为周边的物业带来更大的利益。预留车站土地既有利于搞好土地开发与整理工作,又能确保城市规划的实施,确保“小配套”与“大配套”的衔接。根据轨道交通与土地利用相互影响的特点,结合TOD(公共交通为导向的城市土地利用模式)等相关理论,可以概括出轨道交通与土地利用协调发展的理想模式。这些模式在国际和国内的许多城市开发中得到了充分的运用(如图1)。

2 轨道交通车站预留土地规模浅探

      轨道交通车站是客流聚集和疏散地,其周边土地的开发规模和土地功能配置直接影响这条轨道交通的利用效率和经营效益,因此,其预留土地的开发是轨道交通周边土地开发的重中之重。然而,对于车站土地的预留规模,必须考虑诸多因素,合理确定,尽量避免土地的浪费和低效利用,为后面的顺利开发奠定基础。

2.1 依循车站及其临近地区用地控制和土地增值的特点

      在新开发建设区,用地控制的整体策略是:注重调整用地功能,提高土地开发强度,优先布局城市功能设施,在轨道交通站点周围形成高强度的人口及就业分布。站点周围应采用高密度、混合用地、适宜于步行的开发方案。在实践中,可将车站地区土地利用强度分为三个层次:①以车站为圆心的200 m范围,高强度开发是主要特征;②200~500 m范围,适合中、低强度开发;③500 m以外,主要作为自然保护带,适宜超低强度开发。这种开发强度分布,使得高档住宅远离商业建筑和公共空间,避免了过多的人流和车流穿越这一区域(如图2)。但是值得注意的是,车站土地的增值幅度在1 000 m范围外就开始呈下降趋势(如图3)。这样的特点决定着1 000 m以外的土地开发效益将随之降低。为了鼓励步行,避免大量私有交通的产生,应把车站周边土地开发范围设置在800 m以内。因此,依据这样的一般准则,车站预留土地规模应该限定在500~800m范围内。

2.2 依循与城市规划相一致的原则

      城市轨道交通车站的土地预留应该与车站周边土地规划方案相结合,根据规划的要求和开发规模来进行预留,这样才能避免出现土地资源浪费以及与城市其他相邻地块的建设相矛盾的现象。

      以北京亦庄线次渠站周边土地的规划方案为例,其车站的周边土地开发分为A、B、C和D四个分区(如图4)。每个分区的经济技术指标如表2所示。

　　依照上面规划方案的数据,可以预留出次渠站周边相应开发规模的土地,这样才能得到和城市规划相结合的土地预留规模。

2.3 依循具体情况具体分析的要求

      在我国轨道交通事业飞速发展的同时,轨道车站附近的土地开发随之成为一个热点。在地铁站综合开发过程中,由于其涉及地下空间、地面空间、地上空间的相互协调,涉及房地产开发公司、政府职能机构、地铁开发公司等不同部门之间的合作与沟通,所以土地预留的规模往往受到多方面因素的影响和制约。这就需要从其实际已建成情况、地铁开发公司与各级政府部门协调工作情况、城市开发能力,以及经济、地形等方面进行具体分析,才可得到适合实际情况的预留规模。

3 轨道预留土地的开发方式

3.1 轨道交通沿线区域的受益分析

3.1.1 轨道交通受益对象

      如图5所示,城市轨道交通对沿线区域的影响,可分为直接利益和间接利益。所谓直接利益,就是轨道交通对沿线区域所产生的直接影响,它在交通市场内表现为该线路的利用者利益。所谓间接利益,就是轨道交通对沿线区域间接产生的影响(即直接利益以外的利益),它在交通市场内表现为沿线区域交通拥挤现象的缓和,在交通市场外表现为沿线企业、商家的收益,沿线区域内土地、不动产等资产值的增加,以及区域人口重新分布带来政府税收的增加。

3.1.2 我国轨道交通建设方式的不合理性

      目前,我国的轨道交通工程主要是依靠政府的财政支持建设的,而建成投入使用后,其运营费用主要来自于政府的支持和票务收入。其中的票务收入只占运营费用的很小比例。这样的轨道交通发展方式会给政府带来很大的压力,存在很大的不合理性(见表3)。但是,轨道交通的建设成本完全由使用者来承担,既不可能,也不合理。如果票价过高,乘坐的人就会减少。当票价上升到一定水平,居住在轨道交通沿线的好处就因票价的昂贵而大打折扣,沿线房地产价格上升的幅度会减小甚至没有增加。这样的结果,对直接、间接使用者都不利。所以,在轨道交通建设的开发模式当中,应该引入间接受益者承当部分建设成本的理念,使其进入良性的城市产业经济循环。

3.2“轨道+预留土地”的开发方式

      轨道交通的建设将改变沿线尤其是车站附近土地的利用性质和土地利用效应,可以使土地资源升值,带动沿线房地产业发展。如上海轨道交通1号线开通后,闵行区的房价上升了30%;北京地铁5号线的修建,带动沿线房地产的大幅度升值。房地产商作为轨道交通外部受益者之一,其受益幅度是显而易见的。因此,轨道交通企业可以利用轨道沿线土地增值这一特点来进行轨道建设。根据土地使用权是否属于地铁公司,有下面三种“轨道+预留土地”的开发方式。

3.2.1 轨道交通企业自行组织地块开发

      如日本东京的多摩田园都市(规划面积3 000hm²。规划人口40万人)的开发,东急电铁公司作为开发主体,成功地建成了这一项目,并将其资产价值上升部分内部转化为轨道交通的建设资金。

3.2.2 轨道交通企业和开发商合作开发

      由轨道交通企业和合作开发商签订合作开发合同,轨道交通企业提供用地,开发商提供资金和开发经验并负责具体操作,双方按协议的规定分享增值利益。轨道交通企业将通过合作开发得到的开发利润内部转化为轨道交通的建设投资。

      香港地铁是采用这种策略的成功典范。至1998年底,地铁公司从沿线物业开发项目中累计分享开发利润40亿港元,占地铁早期系统总投资260亿港元的16%。在机场快线建设期间,从沿线房地产开发项目分享的利润预计超过该线建造费用的50%。

3.2.3 开发商承担设施建设

      在轨道交通企业无法取得土地使用权情况下,可以以政府条例的形式,要求这些用地的开发商负责轨道交通设施的工程或承担建设费用。如负责修建进入该地块的出入口通道或其他设施,提供建设用地(包括结构用地和临时施工用地)。当一个新发展区的开发商要求轨道交通线延伸到其开发地块时,则延伸部分的工程费用可由该开发商承担(如渥太华)。

      除此之外,对于非房地产商的受益主体,比如商业用地,可以通过财政和法律手段还原轨道交通的外部效益,其中包括直接财政补贴、征集税费(税收负担方式、基金方式)和其他强制性征集费用等方式。

 

参考文献

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