邻避设施规划之困境
2015-04-17 17:19
邻避设施规划之困境
——上海磁悬浮事件的个案分析
【摘要】许多城市正常运行所必需的公共设施，都面临因负外部性而引发的公众抵制现象，这种现象一般被称为邻避。长期以来，邻避现象被视为公众自私心理的反映，其症结也被归因为利益问题。通过对上海磁悬浮事件的分析，指出邻避设施规划冲突背后存在着复杂的矛盾关系，并非单纯的自私心理或利益因素能够解释。邻避设施规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上，解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键问题，方能促进规划的顺利实施。
【关键词】邻避；公共设施；公共利益
1．引言
因负外部性而产生的公共设施建设困境是世界各国城市所普遍面临的现象。这些服务于城市地区的公共设施，虽为广大公众带来利益，但其危害却由设施所在地的居民所承受，因此，极易引发当地居民的抵制，反对将这些设施设置在其家附近，由此造成了公共设施的难产。这些具有负外部性效应的公共设施也被称为邻避设施。所谓邻避，系由英文“NIMBY”（NotIn My BackYard）意译而来，直译即为“不要在我家后院”。
造成邻避设施规划困境的根结在于利益问题，这在学术界已得到普遍认同。如蔡宗秀指出：“邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征。通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享，然其设施产生的外部效果（如污染、房地产下跌等）却要由设施当地居民所承担。基于邻避性设施的‘有福同享、有难自己当’特性，使得被选定设置邻避性设施之社区避之唯恐不及。”①但是，当利益问题显性化而导致冲突发生时，就不能再简单地用利益来诠释一切。许多研究成果表明，邻避设施规划冲突现象非常复杂，具体的邻避原因和矛盾焦点往往不尽相同，一些冲突事件甚至还纠结着政治因素。丘昌泰在总结台湾地区的邻避冲突时，就曾指出选票问题是重要的一项问题纠葛，地方政治实力为了在选举时获取更多的选票支持，常常介入邻避设施规划，致使规划极易变质为“泛政治化”行为②。
近年来，我国频频发生此类冲突事件。如2007年，北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目，在巨大的民意压力下，被国家环保总局责令缓建。2007年，上海春申高压线事件中，沿线居民与电力公司发生激烈冲突，导致政府不得不出动警察维持秩序。2008年，上海磁悬浮事件③引发居民大规模的“散步”行动，项目至今无法启动。2008年，广州110KV骏景变电站建设引发“散步”事件，南方电网强行开工的12月30日当天，还发生了警察与骏景小区居民的直接冲突。这些冲突事件不但使公共利益受到巨大损害，而且影响社会的稳定秩序，造成了严重的后果。
本文主要以利害关系人之间的矛盾冲突为切入点，对我国目前的邻避设施规划困境作一初步研究，期望为城市规划实践提供有益的借鉴。
2．上海磁悬浮事件简况
2.1磁悬浮事件发展历程
2.1.1第一阶段
2006年3月，沪杭磁浮项目获得国务院立项。4月3日，“上海环境热线”网站④发布《磁浮交通沪杭线工程环境影响报告书公告信息》。7月10日，该网站又公布《沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告》，并发布《沪杭磁浮交通工程环境影响报告书（简写本）》。环评报告称磁悬浮项目的环境影响符合相关标准，工程建设可行。此后，上海市规划局对磁悬浮项目进行规划公示。项目信息被沿线居民陆续获知后引起很大争议，加上浙江省对该项目并不积极等原因，工程被暂时搁置。
2.1.2第二阶段
2007年1月18日，上海磁浮交通发展有限公司以“沪杭磁浮上海机场联络线”项目名称向国家环保总局递交环评报告。随后，在环评报告尚未得到环保总局批复的情况下，磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示。公示中，动迁的红线距离规定为22.5m。2月18日前后，拆迁公告张贴到沿线小区布告栏。拆迁工作引起沿线居民的激烈反对，在居民连续上访和抗议活动的压力下，3月中旬由环保总局主持的环评报告评审也无果而终。而浙江省也于3月份表示放弃在2010年前建成通车的计划。无奈之下，磁浮公司又用“机场快速公交工程”名义，将磁悬浮上海机场联络线作为世博会配套大型工程项目，以此获得上海市政府批准。在建设单位急欲开工的情况下，政府开始组织座谈会进行协调，但居民并不认可环评报告结论。随着事态进一步敏感，拆迁工作被暂停，政府也宣告进行项目优化调整。
2.1.3第三阶段
2007年12月29日，上海市规划局在规划局官方网站上公示了经过优化后的机场联络线草案。2008年1月2日，“上海环境热线”网站公布《沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响评价公示》和《沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响报告书》。环评报告书声称工程建设可行。
沿线小区居民并不认可这一结论。元旦过后，陆续有居民组织上访和反对磁悬浮的“散步”。信访办也组织政府相关部门和专家与居民代表的协调会，但未能达成共识。1月12日下午，沿线小区上千居民⑤在人民广场集会反对磁悬浮项目，后又向南京路挺进，直到下午6时左右“散步”到南京路河南路路口为止。13日，陆续有宣传车开进相关小区，对居民进行说服工作。但当天下午，仍有部分居民到南京路步行街“购物”。15日，上海市委机关报《解放日报》发表社论，批评市民上街已发展成“街头政治”，破坏社会和谐。18日，磁浮公司和环评单位表示将组织专家研究论证居民的意见和建议。2月27日，上海市政府新闻发言人称，磁悬浮项目仍处在听取意见和优化阶段。3月6日，上海市长韩正表示，沪杭磁悬浮上海机场联络线工程仍在论证过程中，不在上海确定的2008年全市重大工程之列。至此，磁悬浮事件暂时告一段落。
2.2利害关系人
从表面上看，磁悬浮事件中涉及的利害关系人，一方是建设单位——上海磁浮交通发展有限公司，另一方是磁悬浮沿线居住区的居民。但实际上，政府是比建设单位更为重要的利害关系人。因为，上海磁浮交通发展有限公司由上海申通集团有限公司、上海宝钢集团公司等7家国有企业共同出资组建，实质上属于政府所有制企业。更为关键的是政府是磁悬浮项目的直接推手，没有政府的支持，磁悬浮项目是不可能启动的。可以说，政府才是磁悬浮项目的真正决策者。
或许有人会质疑，将磁悬浮建设中的利害关系人仅仅归纳为政府、磁浮公司和居民三方得过于简单。诚然，磁悬浮项目涉及的利益主体组成是比较复杂的，即便政府内部对此也存在不同的意见。但是，就研究而言，这种做法却是必要的。诚如韦伯所言：“理想类型越是被构想得清晰和明确，也就是说，在这个意义上它们越是远离实际，它们就越能做出自己的贡献。这一点既体现在术语学和分类学，也体现在认知方法论上。”⑥
从利害关系人在磁悬浮事件中的立场分析，居民是抵制该项目建设的一方，而政府和磁浮公司则属于主张磁悬浮建设的一方，但政府处于绝对主导的地位。这样，利害关系人的矛盾在很大程度上就表现为居民和政府的对立。双方的矛盾主要集中在公共利益界定、利益保护和程序公正3个方面。
3．公共利益界定
磁悬浮项目的公共利益界定是双方激烈争辩的一个话题，矛盾围绕着两个方面展开：一是磁悬浮项目的公益性，二是利益关系的取舍。
3.1磁悬浮项目的公益性辨析
3.1.1双方观点
（1）政府和磁浮公司观点在整个事件过程中，政府和磁浮公司一直强调磁悬浮项目的公益性，具体理由又可分为两个层面。一是磁悬浮在国家交通战略层面的意义。政府和磁浮公司认为磁悬浮是后高速铁路时代的战略技术储备，是可以替代飞机的现代战略交通技术，具有国家战略意义。沪杭磁悬浮和磁悬浮机场联络线项目也因此获得了公益性的特征。二是具体项目的公益性，包括疏解世博会交通压力，为浦东机场和虹桥机场提供快速联络等。两个层面相比，显然前者才是其关注的重点。
（2）居民观点
居民则质疑磁悬浮项目的公益性，理由主要包括4个方面：
一是，磁悬浮对沿线居民的生命财产造成了极大危害。居民认为，磁悬浮对周围环境造成了严重的电磁辐射、噪音、振动等不良影响，而且房地产价值也严重缩水，因此磁悬浮项目的公益性很差。
二是，居民认为，地铁二号线已经延伸到浦东机场，经济便捷，而磁悬浮票价高，又无法保证足够的客流量，纯属重复建设。
三是，居民以磁悬浮示范线巨额亏损事实为例，认为磁悬浮投资效益差，从经济角度分析，修建磁悬浮的意义不大。
四是，居民认为磁悬浮是商业项目，属于企业行为，其建设是为了赢利，因此并不代表公共利益。
3.1.2公益性认知的分歧
以上的观点归纳清晰地反映出双方在磁悬浮项目的公益性认知上并非处于同一个层面，政府和磁浮公司更多地是基于交通战略层面的考虑，而居民则更关注于项目的现实性。
政府和磁浮公司对磁悬浮的公益性解释显然无法得到居民的认同。其在交通战略层面的考虑，与居民的切身利益并无直接关联，因此无法得到居民的共鸣。而疏解世博会交通压力和联结浦东、虹桥机场的理由，与沿线居民的利益关联性也很小。与不可知的环境风险后果相比，这些理由对于居民可谓是毫无说服力。
居民质疑磁悬浮公益性的几方面理由，有些是错误的，如以企业运营和营利性来否定磁悬浮项目公益性的观点；有些是说服力有所欠缺的，如以磁悬浮示范线的投资效益来否定整个项目。因为，对于磁悬浮这一类型的项目，投资效益牵涉到很多环节，示范线亏损有其必然的原因，至少其预期的规模效应未能充分体现出来。其中，最有说服力的观点当属沿线居民财产和身心健康可能受到的严重影响。但这些不同理由的最终目的都是一致的，就是对磁悬浮项目公益性的质疑。
就双方在磁悬浮项目公益性界定上的冲突而言，焦点在于各方对公益性的解释是否具有充分的说服力，能够得到对方的认同。分析表明，由于问题关注重点的不同，造成双方无法在同一层面的对话平台上实现有效交流，加上双方的辩护理由都缺乏准确的数据和严密的逻辑支撑，致使双方在磁悬浮的公益性认知问题上各持一端，均无法说服对方或达成妥协。
3.2利益关系的取舍
3.2.1双方观点
(1)政府和磁浮公司观点
政府官员在座谈会上表示，在建设中要处理好国家利益和公众利益兼顾问题，并声称上海市民很少有人反对磁悬浮，因此持反对意见的居民仅是少数，此外还将居民反对原因归结为磁悬浮与其切身利益相关。从这些言论中反映出政府在一些概念理解和使用上的混乱。
首先，国家利益主要是政治学的范畴，是国际政治特别是国家安全研究中的一个基本概念。虽然，学者们对国家利益所下的具体定义不尽相同。但是，在利益界定单位是国家这一点上却是一致的。如王逸舟认为“一般地讲，国家利益是指民族国家追求的主要好处、权利或受益点，反映这个国家全体国民及各种利益集团的需求与兴趣。”⑦阿姆斯特茨对国家利益的定义是：“国家利益的概念通常指国家相对其他国家而言的基本的需求和欲求。”⑧国家利益概念更多地运用于处理国与国之间的关系，因此，所谓要处理好国家利益和公众利益兼顾的言论，如果是要表达磁悬浮项目在国家安全中的重要地位，那么，显然不是磁悬浮项目本身所能承受之重，也不是居民利益诉求所能承受之重。
其次，公共利益界定并非以人数的多少为标准，也就是一个相关空间内大多数人的利益或者不确定多数人的利益并不必然代表公共利益，少数人的利益也并不一定就不代表公共利益。如果仅以人数多少作为公共利益的判断标准，那往往要陷入“多数人暴力”的误区。因此，以少数居民和全上海市民进行对比，并不能论证项目的公益性。更何况，并未有上海市民对磁悬浮项目意见的详细调查。
第三，政府将沿线居民抵制的原因认定为自身利益的相关性，隐含的意思就是居民为了个人私利而抵制磁悬浮建设，其行为的动机是出于自私心理，这不但曲解了公共利益的涵义，而且否定了居民行为的积极意义。从学理上分析，笔者更倾向于将居民的抵制行为视为自利行为，而非自私行为。因为“自私行为往往会通过损害别人的利益而达到自己的目的，而自利行为则是在给定约束条件下作出的谋求自身目标函数最大化的决策行为。”⑨
综合分析，笔者认为，政府声称的国家利益，其真正所想表达的意思应该是自计划经济时期以来频繁使用的国家利益的含义，即大众的利益，或者也可以称之为全国人民的利益，其言下的公众利益也应该是集体利益的含义，即相对于全体国民这个大集体而言的小集体。因此，所谓的兼顾国家利益和公众利益也就是兼顾全国人民利益和小集体利益的意思，但这就变成了教条式的集体和个人利益关系的扩大版，实际上还是要求沿线居民牺牲自己的利益。⑩
(2)居民观点
居民认为公共利益并不必然高于私人利益。在座谈会上，一些居民代表的发言中频繁使用了“人民”这一用词，如“沿线人民生命安全受到威胁”、“下策就是一意孤行，不考虑人民的利益，在现有的所谓优化方案上进行建设”、“你们做决策的时候，科学民主是着眼点，人民的利益最重要”等等。可以看出，居民对私人利益进行了词语转换，将其转变为人民利益。这种词语转换在表达时毫无生涩之感，或许与磁悬浮项目涉及面之广有一定的关系。但不管怎样，通过这一转换，公共利益并不必然高于私人利益的观点就顺理成章了。也有居民表示现在不是战争时期，而是和平年代，因此不愿意舍小家顾大家，这表明一部分居民认为公益优先私益只有在特定的条件下才成立。
3.2.2政治化的利益关系交锋
显然，在公私利益关系的取舍上，双方形成了尖锐的对立。虽然，双方在利益表述上的实际含义是公共利益与私人利益的关系，但却都运用了富含政治性意味的利益用词来替代公共利益或私人利益，从而形成了政治化的利益关系对话局面。
在对话中，政府将公私利益问题转换成个人利益和集体利益、集体利益和国家利益关系的处理上，这样不但回避了与居民就公共利益进行交流和沟通，而且将利益取舍问题导入到带有浓重计划经济时期特色的价值评判渠道，以便轻车驾熟地掌握主导权。而居民则以人民利益回应，以对抗政府的话语权。这样，公私利益冲突就演变成政治性的人民利益和国家利益的碰撞，双方在公私利益取舍问题上的对话也从理性的利益沟通滑向政治化的利益关系交锋，导致无法构建一个统一的、理性的对话平台，结果造成各自表述自己观点却无法达成真正交流的局面。
4．利益保护
利益保护问题是双方矛盾的焦点，包括环境风险认知和利益补偿两个方面。
4.1环境风险认知
磁悬浮的环境风险是利害关系人双方冲突的核心问题。磁悬浮带来的环境风险主要集中在电磁辐射、噪音和振动3个方面，其中又以电磁辐射最为引起争议。上海市规划局有关负责人表示，收集到的居民意见大部分还是担心噪音和电磁辐射。城市公共设施邻避原因调查也显示，磁悬浮的邻避原因主要为电磁辐射（46.9%）和噪音（30.0%）。结合上海磁悬浮事件中的居民行为分析，可以认为公众对磁悬浮有着较高的风险认知。
就目前的科技水平而言，三方面的环境风险除了采用一些工程技术方法进行控制外，主要还是需要通过设置一定的安全间距来达到减少对人体影响的效果，但前提是存在一个各方都能接受的环保标准。许多邻避设施都有相应的安全间距的规范规定，而磁悬浮却没有，因为迄今为止尚未有任何机构出具过磁悬浮对人体伤害的实验报告和数据。德国磁悬浮试验线路，采用了500m的两侧安全距离标准。上海浦东机场到龙阳路的磁悬浮示范线除了在两侧各留25m宽的安全距离外，还分别规划了50m宽的一级防护带和100m宽的二级防护林带。《上海市城市规划管理技术规定》（2003年）规定，磁悬浮两侧新建、改建、扩建建筑物，后退轨道中心线距离一般不得小于50m。但这些都不是正式的安全间距标准。磁悬浮机场联络线方案中设计的安全间距采用了22.5m的标准。
22.5m的安全间距规定引起沿线居民极大的恐慌和不满，他们纷纷质疑22.5m间距对于防止电磁辐射的有效性，要求对电磁辐射至少进行两年的生物实验。一些小区还挂出横幅，明确表示反对22.5m的规定。
政府和磁浮公司则表示22.5m的防护间距已经满足安全要求，强调磁悬浮轨道3～5m以外就已经完全达到了背景的辐射强度，认为噪音问题也可以通过降低运行速度的方法加以解决。
4.2利益补偿
磁悬浮给房地产价格造成的损失也是居民感到非常不满的地方。一些记者在采访中，也常常听到居民对房价下跌的抱怨。在座谈会上，居民代表提出政府应该给予一定的经济补偿。
对于沿线居民房地产损失问题，政府和磁浮公司并未有任何表示，也未对居民代表提出的经济补偿要求作任何的回应，显然这个问题尚不在其考虑范围。
由于双方矛盾对立直接围绕着磁悬浮项目兴建与否展开，也就是说，并非是在项目实施已经预设的前提下进行对话，或是已经就妥协达成一定的共识，因此，利益补偿问题不是双方主要的关注点，意见交流也比较少。
4.3冲突的死结——安全间距与拆迁成本
在安全间距问题上，利害关系人双方形成尖锐的冲突。就居民而言，德国500m或者磁悬浮示范线175m安全间距标准和机场联络线22.5m控制间距之间的差距实在太大。在尚未有正式的磁悬浮安全间距标准可以作为判断依据之前，175m必然成为居民认定的安全间距底线。因此，沿线居民强烈要求扩大安全间距设置标准。一位居民代表在座谈会上就提出，如果一定要实施磁悬浮项目，政府必须执行175m的安全间距标准，实行175m以内全部拆迁。
由于联络线经过人口密集的市区，拆迁成本极高，提高安全间距标准就意味着拆迁成本的急剧增加。一位专家表示，就是50m的拆迁和补偿成本也不是上海磁浮公司所能接受的。因此对于政府以及磁浮公司而言，175m的拆迁成本超出了其经济承受能力，显然是难以接受的。
实际上，双方在安全间距上的争议根源在于磁悬浮的环境风险。许多居民表示，如果有科学的数据能够证明22.5m的距离对人体无害，他们会支持磁悬浮建设。政府曾寄希望于通过科普宣传来化解居民的疑虑和担忧，但由于世界上在磁悬浮噪音和电磁辐射安全间距标准方面的研究，尚处于空白状态，而政府的公信力也因其自身的利害关系人角色而大打折扣，所以，这一想法势必无法取得预期的效果。由于双方在风险和安全间距认知上的巨大分歧，又缺少正式的安全标准或科学的人体伤害实验报告可以作为评判依据，必然无法达成妥协，从而陷入冲突的死结。
5．程序公正问题
程序公正也是这次磁悬浮事件中引起极大争议的问题，矛盾主要集中在公众参与程序上。
5.1双方意见
5.1.1居民意见
居民对公众参与的意见主要有4个方面：
(1)公示方式。居民认为磁悬浮方案公示方式选择在居民不熟悉的网站上发布，存在规避公众参与的嫌疑。他们提出必须在沿线居民区、机关、学校贴出公示，而且上海公众媒体必须转载公示和环评报告。
(2)公示期限。公示期限也是一个让居民诟病的问题，他们表示两次环评公示的期限都只有短短的14天，不利于更多的居民知悉并参与讨论，强烈要求将公示期延长。
(3)意见沟通。居民认为沟通应该是双向的，不应该出现居民反映意见，而政府和磁浮公司却不作解释和回应的局面，他们认为这种单向的沟通和听取意见方式已经变得流于形式。
(4)信息封锁。居民还极为反感政府对信息的封锁，尤其是对网络论坛的封锁。
5.1.2政府和磁浮公司态度
政府并未对磁悬浮环评过程中的公众参与程序纰漏作太多解释，声称项目尚处于听取意见阶段，公示主体是科研单位而不是政府，似有与建设单位保持一定距离，以便更好地发挥居民和磁浮公司之间意见协调和裁定人作用的意图。面对居民对程序问题的质疑，政府更强调居民应该通过正常渠道来反映意见。特别是在2008年1月12日“散步”事件发生后，政府通过各种方式要求居民以合法方式来表达诉求，呼吁维护社会稳定，表示搞“街头政治”是不允许的。而磁浮公司对程序问题未作太多回应，仅表示是按照法定要求操作。
5.2并非虚设的程序
5.2.1环评公示再研究
实际上，公众参与存在的问题很多可以从“上海环境热线”网站上前后两次发布的磁悬浮项目环评公众参与公示中得到反映(表1)。
(1)公示方式
前后两次环评公示消息均发布在“上海环境热线”网站上，而没有采用在广为人知的门户网站或新闻媒体公示的方式，这就极大地缩小了信息的受众面，降低了公众及时获知公示消息的可能性。虽然，从实际的操作情况上看，上海市建设项目环评公示的信息基本上都是在“上海环境热线”上发布，但这种方式是否符合《环境影响评价公众参与暂行办法》（下简称《暂行办法》）要求本身就值得争议，因为《暂行办法》规定应采用便于公众知情的信息公告方式，两者之间显然尚存在较大差距。退一步分析，如果说选择在“上海环境热线”上公示环评信息是惯例的话，那么在第一次公示已经引起居民极大争议的情况下，在2007年已经发生过因磁悬浮建设而导致居民激烈反对和上访的情况下，第二次公示仍然只选择在“上海环境热线”上公布环评公示信息，不免使居民产生政府和磁浮公司极力控制环评公示消息，规避公众参与的印象，而且，也可以说是侵犯了居民的知情权。
(2)公示期限
两次环评的公示期限都是14天。对于影响范围这么大，涉及人数这么多，而且各方面关系如此复杂的一个建设项目，短短14天的公示期限无论如何都显得太少，这么短的公示期显然又进一步压缩了居民广泛参与的空间。特别是对于不熟悉网络的居民，只能通过其他方式辗转获取信息，有效参与的时间更是大打折扣。
(3)参与主体
2006年7月第一次环评公示时，在公众参与公告中没有任何有关公众参与地域范围的相关说明。虽然在环评简本中有沪杭磁悬浮的“项目线位走向图”，但是在这样一张包含沪杭的大比例尺图纸上，居民根本无法分辨磁悬浮在上海市区具体的线路情况，而简本中有关工程线位的综述，也无法清晰反映出磁悬浮上海市区段的线路。因此，即便居民及时获悉公众参与信息，也无法确认磁悬浮项目与自己的相关性。第二次环评公示时，由于线路局限于上海市区，因此所附的“沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）走向示意图”也相对清晰地显示了磁悬浮的线路情况，居民基本上能够判断项目与自己住宅的空间关系，公众参与主体也大致可以明确下来。但是，需要指出的是，对于这样一个引起极大争议的项目，第二次环评公示在公众参与主体地域范围表达上仍然不尽如人意，磁悬浮线路走向图应该采用更小的比例尺，而且最好能清晰地把沿线的一些居住区标识出来。
(4)公众意见征询内容
在公众意见征询内容方面，第一次环评公示只是在网络上公布了一份《沪杭磁浮交通工程环境影响评价公众意见调查问卷》，第二次环评公示则表示征求意见内容为公众对环境影响报告书中所涉及内容的认识和意见。显然，第一次环评公示在这一方面的处理存在严重问题，因为调查问卷题目设计的主观性和灵活性很大，建设单位和环评单位极易通过题目或选项设计上的一些限定或诱导方式来锁定其所希望得到的答案，不利于公众真正地表达意见。
(5)公众意见征询方式
第一次环评公示虽然也开展了问卷调查，但却是用网络调查来代替问卷实地调查，不但不符合《暂行办法》的规定和立法精神，而且由于网络调查具有参与主体模糊性的缺点，也不利于真正的公众参与。第二次环评公示采取了公众以电子邮件、信函反馈意见的方式来开展公众参与。而根据《暂行办法》规定，公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件等方式提交书面意见，建设单位或环评价单位则应采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式公开征询公众意见。因此，在第二次环评中，建设单位和环评单位实际上是将法律赋予公众的权利转换为征询意见的方式，回避与居民的主动沟通，不但有悖《暂行办法》的条文规定和立法精神，也充分反映了其消极对待公众参与的态度。
5.2.2程序缺陷与抗争
从磁悬浮事件的前后过程分析，可以认为政府和磁浮公司在磁悬浮项目的公众参与上采取的是一种消极态度，希望通过低调处理的办法尽量减少公众参与面，减少磁悬浮项目中来自居民反对的阻力。这也是第二次环评公示后一段时期内一些媒体集体失声的重要原因。正因为有这样难以公开的目的，因此，在一些公众参与细节的设计上也或多或少地反映出政府和磁浮公司在这一问题上的矛盾态度。因为法律对此有明确规定，不得不实施公众参与，但又担心居民反对呼声或抵制行为带来的压力，因此又尽量压缩公众参与的空间，以各种方法来规避实质性的公众参与。但这种操作方式，不无违反法律规定的嫌疑，而且往往存在着巨大的风险。如约翰·克莱顿·托马斯所指出的：“如果管理者忽视目前尚未组织起来的公众的存在，其面对的风险可能会更大。因为，如果到时这些公众最终意识到自己在某项问题上的利益，那么，这项决策的执行就可能会戛然而止。”
公众参与程序的严重缺陷使居民开始怀疑环评的公正性，而环评过程中意见交流和沟通渠道的单向传递状态，更是导致居民对建设单位和环评单位产生不信任感，对立情绪严重。随着事态进一步发展，居民的矛头开始指向政府，而政府采取的一些措施，诸如封锁网络论坛等，不但使居民确信政府才是磁悬浮项目的真正决策者，而且还产生了政府想尽快绕过公众参与，实施磁悬浮项目的猜疑，从而引发了居民的心理恐慌，最终导致“散步”事件的发生。诚如李永展和何纪芳所指出的，在邻避设施设置程序中由于公众参与的重要性往往被忽略，执政者或是所谓的专家以说教式的决策方式强暴公众的自主权力，导致公众无法以理性程序表达意见，最后就会跳出程序之外，以抗争这种政治运作方式来进行他们的诉求。
6．矛盾冲突与邻避设施规划困境
上海磁悬浮事件反映出利益问题虽然是导致邻避设施规划冲突的根源，但是当利益从隐性转化为显性，并进入实质性规划程序的时候，问题就变得复杂了。磁悬浮事件中，利害关系人双方在公共利益界定、利益保护和程序公正三方面形成了尖锐的矛盾，而这些矛盾又相互交错纠结在一起无法得到有效的化解，导致前后两轮规划方案均无果而终。由上海磁悬浮事件可以得出以下结论：
（1）公共利益界定是邻避设施规划的前提。
邻避设施的建设方首先要向公众说明邻避设施建设的公益性，这是最基本的前提。如果该项目并不能体现明显的公共利益，那么相对于其负面影响，既无法得到公众的支持，也不具有合法性。但是，公共利益并不是简单的一个价值判断。在法治意识高涨和多元利益分化的社会背景下，对公共利益的解释不是空洞的国家利益或者集体利益所能胜任的，也不是政府单方面的行政决定所能解决的。特别是将公私利益截然对立起来的观点正日益受到批评。莱斯纳指出，公益是由私益组成的，不能绝对地排除私益。他认为，有3种私益可以上升为公益。一是不确定多数人的利益；二是具有某些性质的私益就等于公益。象私人的生命、财产和健康这些涉及生存保障的私人利益，国家负有危险排除的义务。保障这些私人利益就是符合公共利益；三是可以通过民主原则，对某些居于少数的特别数量的私益，使之形成公益。弱势群体保障就属于这种类型。因此，邻避设施体现的公共利益，涉及到复杂的价值衡量过程，需要对不同类型、不同层次的利益进行利益关系权衡，由此方能确定一个规划的公共利益特征与指向，由此产生的价值衡量和判断也才具有足够的说服力。
（2）利益保护是邻避设施规划能够顺利推进的关键环节。
我国城市规划长期以来拘囿于技术理性的思维传统，对于邻避设施的建设问题也是就技术论技术，以工程技术设计方法来处理负外部性效应，并期望公众能通过自我道德伦理约束，来自觉地承担侵害，达到一种舍小家为大家的结果。但是，这种方式存在两大致命的缺陷，一是邻避设施的负外部性效应无法通过技术工程手段得到完全解决，二是公众自愿牺牲利益的设想无法在利益多元化的社会背景下得以实现，结果导致缺乏有效的利益保护机制来降低公众的邻避情结。有效的利益保护对策包括风险减轻和补偿回馈两个方面。风险减轻方案着眼于减轻邻避设施的影响和风险，从而降低公众的不满情绪，缓解抵制压力，主要包括安全保证与环保标准、监测和环保协定等三类风险减轻方案。由于风险减轻方案无法完全消除不良影响，因此，在邻避设施建设中，补偿仍是重要的政策工具。补偿又可分为金钱补偿和非金钱补偿两类。金钱补偿可以采用直接支付金钱的方式，如对企业征收污染税来补偿受影响的公众，也可以减免房地产税、垃圾费等与不动产相关的税费。非金钱补偿包括提供就业机会、提供免费的医疗保健服务等措施。一般情况下，通过实施风险减轻和补偿回馈方案，公众对邻避设施规划的态度多少都有所改变。卡勒斯（Carnes）等于1980年在美国威斯康辛州进行核废料储存场设置的民意调查，结果表明采取补偿回馈与风险减轻方案后，公众反对比例从71%下降到47%。
（3）程序公正是邻避设施规划的有效保障手段。
邻避设施规划中，环境风险程度和安全间距等技术性标准，需要科学的数据和环评，而利益的衡量和判断，在无法达成一致意见的时候则需要独立的行政或司法裁决，这些都需要有一个公正的程序进行保障。法学通说也认为，程序正义是实现实体正义的手段和保障，因此，公正的程序设计是邻避设施规划的基本要求，其作用不但在规划制定时得以体现，也反映在规划实施过程中。特别是公众参与，不应该被视为一个形式主义的过程，更不应该将其视为可有可无的程序。作为一种保障程序公正的重要制度设计，公众参与在一定程度上具有降低公众邻避情结的功能。蓝德斯克格（Lidskog）指出，有效的公众参与能促进信任和增加过程的公平性，使公众易于接受经过公听会反复讨论过程而得的共识方案，增加规划决策的公众认可度，有助于增加邻避设施选址的成功机会。坤（Kuhn）和巴拉德（Ballard）对采用两种不同管理策略的加拿大4个污水处理厂进行研究，发现两个基于严密技术标准建立的处理厂引发了强烈的社会抗议，另外两个基于决策机构分权和广泛公众参与原则兴建的工厂则顺利建成，没有引发邻避抗争。对此，他们解释道，不公正感和政治因素是邻避行为发生的主要原因。
长期以来，我国城市规划领域对邻避设施的建设问题，并未引起足够的重视，简单地将邻避设施规划冲突视为公众自私心理的反映，缺少必要的风险意识和冲突管理对策，导致在爆发的冲突面前往往判断失误、应对失措，不但不利于问题的解决，反而极易引发更大范围和程度的对立和冲突，造成严重后果。因此，邻避设施规划必须回到理性的公共利益分析与管理上，唯此方能对矛盾背后的复杂动因进行梳理并达成各利害关系人利益的最大一致，促成规划的顺利实施。
注释(Notes)
①蔡宗秀．《邻避情结之冲突协商》．《亚太经济管理评论》，2004，8（1）：67～84。
②丘昌泰．《从“邻避情结”到“迎臂效应”：台湾环保抗争的问题与出路》．《政治科学论丛》，2001(17)：33～56。
③磁悬浮项目具体情况前后有所变化，从沪杭磁悬浮项目调整为磁悬浮机场联络线项目，引发的矛盾尤以后者为甚，利害关系人各方的观点交锋也于该阶段最为集中。因此，本文研究的重点也主要集中在磁悬浮机场联络线规划阶段，但对沪杭磁悬浮规划阶段也有相应的分析。
④国家环境保护总局和上海市环境保护局联合开办。
⑤亦有数千的说法。
⑥马克斯·韦伯．《社会学的基本概念》．胡景北，译，上海：上海人民出版社，2000：25。
⑦王逸舟．《国家利益再思考》．《中国社会科学》，2002（2）：161。
⑧MarkR.Amstutz,InternationalConflictandCooperation,Boston：Mc-G raw-Hill,1999：179。
⑨杨小凯，张永生．《新兴古典经济学与超边际分析》．北京：社会科学文献出版社，2003：4。
⑩这从一些媒体的相关报道中也可以得到印证。如记者杨海鹏称，2007年6月，沿线居民向政府有关部门质询磁悬浮事件时，得到的告诫是：“不要因为顾惜小家，成为世博会和上海的罪人！”参见《上海磁浮：化得“浮漂”方见“磁”》，杨海鹏，财经网，http://www.caijing.com.cn/2007-06-07/100021572.html。2009年3月11日最后访问。
参见《沪磁悬浮方案引起居民争议》，《南方都市报》，2008年1月13日，杨传敏。
该调查由笔者和师门硕士共同完成，具体情况容另文详述。
如果对磁悬浮事件中的居民行为进行转译的话，那么电磁辐射的邻避原因百分比将大大超过50%的比例。两者之间的差距和公众与磁悬浮的关联性以及对其认知程度密切相关。笔者曾询问过一位选择“愿意”磁悬浮设置在其家附近的受访者，发现原因在于其认为磁悬浮是类似于轻轨的快速轨道交通，能够带来交通出行的便利。
参见《沪杭磁悬浮：高速下的现实问题》，《三联生活周刊》2007年第22期，总第436期，2007年6月18日，贾冬婷、武鹏。
《磁悬浮经济账：上海磁浮公司三年亏损超10亿》，《21世纪经济报道》，2008年1月15日，张凤安、李芃。
参见《上海磁浮：待解的疑问》，《财经》第188期，2007年6月25日，杨海鹏、陈中小路。
1月15日，上海市委机关报《解放日报》发表题为《既要善于倾听也要善于表达》的社论，批评居民上街已发展成“街头政治”，破坏社会和谐，要求“意见要尽可能理性……表达要严格守法有序。社论称，表达意见“一定要走正常渠道，一定要严格守法……决不能采取类似‘街头政治’那样一种过激方式来表达意见和诉求”。1月19日晚的座谈会上，政府官员除了表示沟通渠道畅通，除了座谈会等方式外，居民也可以通过电话、电子邮件或信件方式反映意见，政府会按照科学民主的程序来论证等内容外，再次强调一切过程要用合理合法的方式，搞“街头政治”是不允许的。
具体内容不详。
参见《沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告》，h t t p://w w w.e n v i r.g o v.c n/info/2006/200677195.htm。
参见《沪杭磁浮上海机场联络线(龙阳路站-虹桥综合交通枢纽)环境影响评价公示》，http://www.envir.gov.cn/info/2008/200812636.htm。
媒体报道，2006年7月11日第一次环评公示发布的环评报告，据说有70%的公众表示“同意”。事后的政府文件也显示，拆迁部门不但公开征求了公众意见，而且还召开过听证会。但是，磁悬浮沿线“莘朱苑”几位居民在给《财经》记者的信件中表示，他们一直到2007年1月被要求拆迁时，才确切地知道这个项目。他们曾专门去征询，谁代表他们参加了听证会，得到的答复却是“与你们无关”。参见《上海磁浮：待解的疑问》，《财经》第188期，2007年6月25日，杨海鹏、陈中小路。
《暂行办法》规定“问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。”
参见《沪杭磁浮上海段环评报告低调公示》，财经网，2008年1月2日，赵何娟。http://www.caijing.com.cn/2008-01-02/100043970.html。2009年3月11日最后访问。
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