【摘要】城市地铁应急管理是公共应急管理体系的重要组成部分。本文以广州市为实例进行研究，通过结合广州城市地铁突发公共事件应急管理的现实情况和应急管理相关理论，提出构建广州城市地铁突发公共事件应急能力评价的基本方法及步骤，提出应以地铁公司为主体、政府为主导的方针，结合地铁突发事件特点和地铁应急管理工作的实际情况，设计科学系统和实操性强的城市地铁突发事件应急能力评价体系框架。

【关键词】应急管理; 地铁突发事件; 应急能力评价; 4R 模型; 广州

 

      广州地铁是广州市民出行最重要的交通工具，其路线的建设一直在加速。自 1997 年广州地铁一号线开通运营后，二号线、三、四号陆续开通。尽管广州地铁已全线迈入“线网时代”，但远远无法满足交通需求。为解决拥堵的道路交通，广州地铁正在大规模扩建中。从 2004 年开始，广州地铁每年平均开通 35km，2010 年总长为 230km。2011 ～ 2020 年还将建设 11 条线路，300km 左右。至 2020 年，将建成 530 公里左右线路，核心区站点覆盖将达到 80%以上，基本实现“30、60”的出行目标。^［1］

      但是，在地铁建设高速发展时期，广州地铁屡屡发生的突发事件让人们忧心忡忡，打击了人们建设城市地铁的信心和热情。2007 年以来，广州发生多起地铁故障延时甚至瘫痪事件早已使得地铁突发公共事件受到各界关注，表明广州加强地铁突发事件应急管理迫在眉睫。在加强广州城市地铁突发事件应急能力的基础性工作中，“应急能力评价”是基础中的基础。

      通过建立地铁突发公共事件应急能力评价体系，使地铁应急管理体系中的政府、地铁及相关企业、公众明确自身在应对突发事件中具备的优势和不足，了解自身在发展中面临的危机与挑战，为提高地铁突发事件应急能力以及其对突发事件的预防、运输安全提供有效的工具和统一的规范，具有重要的科学价值和实践意义。

 

      以 2003 年“非典”事件为起点，我国开始全面建设以“一案三制”为主要内容的应急管理体系。作为突发公共事件专项应急管理体系之一的地铁应急管理，实质是在 2004 年莫斯科地铁爆炸事件后才受到政府和各界专家学者的关注。2003 ～ 2011年，我国地铁突发事件应急管理研究数量一直在上升，但是总数仍然较少。其中，地铁突发公共事件应急能力评价方面的研究，更是屈指可数。其中最为突出的是黄典剑和李传贵( 2006) 的《突发事件应急能力评价，以城市地铁为对象》、于庭安 2008 的《我国城市地铁突发事件应急体系建设的研究》和张海波和童星( 2009) 的《应急能力评估的理论框架》。

      《突发事件应急能力评价———以城市地铁为对象》运用系统理论、突变理论、自组织理论、风险理论以及模糊数学、趋势函数、灰色理论对城市地铁应急能力进行了较为深入的研究后，针对城市地铁突发事件的规律和突变机理重点构建了城市地铁应急能力指标体系。^［2］《我国城市地铁突发事件应急体系建设的研究》中对城市地铁应急能力进行“一案三制”应急体系及其指导思想和管理理念、建设的构想与构架设计、安全技术支撑体系、安全长效机制的建设、应急体系元素的协同建设等方面研究后，基于 UNDP 能力模型和突发事件的应急能力的内涵与特点，构建了地铁应急能力评价指标体系的，并应用层次分析法( AHP) 进行了指标权重以及合成权重的计算阐述。^［3］《应急能力评估的理论框架》中张海波和童星认为应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，开发分别适用于城镇和社区、城市、都市区域、国家的多层次模型，注重应急能力的整体性，探索应急准备与应急绩效之间的差异与因果关系，依据评估层次和评估内容选择评估方法，加强理论模型与经验研究的结合，推动应急能力评估的有效反馈。^［4］

      上述研究都为地铁突发事件应急能力评价提供了具有价值的研究基础，但都是从政府角度出发，构建应急能力评价体系。然而，地铁突发公共事件应急管理工作主体在于地铁公司。地铁公司承担城市地铁应急管理的主体和大部分工作。在实际工作中，地铁公司是城市地铁突发事件的直接管理者，更是最主要的责任承担者。与此同时，政府在地铁突发事件应急管理中对地铁公司发挥重要的不可或缺的主导和支撑作用。本文认为，目前我国地铁突发公共事件应急能力评价研究集中从政府出发，只能构建应急能力评价大体框架，无法真正实现构建地铁突发事件应急能力评价体系的最终目的。在应对安全生产类突发事件( 如地铁突发公共事件、电力突发公共事件、核电突发公共事件等) 的应急管理工作中，评估安全生产者的应急管理工作最为关键。如近两年对地铁突发事件应对的研究逐渐细化，舒小东、荣伟、曾小旭就从地铁公司角度出发，研究应对地铁突发公共事件必须具备的技能。^［8］应急能力评价研究必须根据应急管理工作的主体、特点，遵循针对性、实操性、科学性原则。

 

      铁突发公共事件应急能力评估方针在地铁突发公共事件应急管理工作中，地铁公司是最主要的管理者，而政府扮演重要的监督协调角色，在应对地铁突发公共事件的工作中发挥监督和支撑作用。

      一般来说，政府被认为是应急管理工作的主要承担者。但在应对地铁突发公共事件的工作中，地铁公司是城市地铁突发公共事件的直接管理者，更是最主要的责任承担者。地铁公司承担城市地铁应急管理的大部分工作: 事前的应急设备设施建设工作、事中应急响应控制减缓工作和部分应急救援工作、事后应急恢复工作。在城市地铁应急管理工作中，政府实际上发挥其监督和支撑能力，主要工作为事前针对地铁突发公共事件的“一案三制”建设和事后应急救援、筹集应急资金、引导社会舆论、动员社会力量、监督稽查等工作。如 2011 年 9 月广州地铁应急平台上线，该平台主要服务对象是地铁公司，这表明地铁公司在城市地铁应急管理工作发挥主要作用。地铁应急平台预留了与市应急办、市安监局、市建委等政府部门及应急联动单位的接口以实现互联互通和协同指挥^［5］，这表明政府起协助支撑作用。

      就地铁突发公共事件应急管理工作的实际情况而言，作为政府应急管理的基本框架“一案三制”体系在应对安全生产类突发公共事件，如地铁突发公共事件、电力突发公共事件等，并不能完整涵括安全生产类突发公共事件应急管理工作。因为生产类突发公共事件涉及许多技术方面知识，如核泄露，并不是政府所能处理，必须由生产者采取应对措施。除此之外，地铁公司、电力公司、核电公司等生产者负有重大职责应对这些安全生产类突发公共事件，必须进行应急管理常规建设以及对突发公共事件发生或可能发生采取必要应对措施。

      因此，广州城市地铁突发公共事件应急能力评估体系的构建应以地铁公司为主体。

      危机管理目标一般由两部分组成: 按时间划分为损失发生前和损失发生后的危机管理目标。损失发生前的危机管理目标: 第一，降低损失成本。第二，减轻和消除精神压力。损失发生后的危机管理目标: 第一，维持企业的生存; 第二，生产能力的保持与利润计划的实现; 第三，保持企业的服务能力。第四，履行社会责任。^［6］

      由危机目标管理方法可知，地铁突发公共事件应急管理的目标可按时间划分为损失发生前的地铁应急管理目标和损失发生后的地铁应急管理目标。损失发生前的地铁应急管理目标: 第一，降低地铁突发公共事件发生的损失成本。第二，减轻和消除地铁突发公共事件发生所带来得社会影响。损失发生后的地铁应急管理目标: 第一，恢复地铁公司正常运营; 第二，恢复周边环境的和谐稳定。

      广州地铁突发公共事件应急能力评估必须与地铁突发公共事件应急管理目标相一致，应分为两部分: 应急管理的常规工作评估、应急管理的非常规工作评估。其中，地铁突发公共事件应急管理中常规工作指在地铁突发公共事件发生之前采取一切措施以实现降低地铁突发事件发生的损失及其社会影响，与损失发生前的地铁应急管理目标相对应。而地铁突发公共事件应急管理中非常规工作指在地铁突发公共事件发生之后采取一切措施以恢复地铁公司正常运营和周边环境的和谐稳定，与损失发生后的地铁应急管理目标相对应。

      危机管理的 4R 理论由美国危机管理专家罗伯特·希斯( Robrt Heath) 在《危机管理》一书中率先提出，危机管理4R模式，即危机管理由缩减力( Reduction ) 、预备力 ( Readiness ) 、反应力( Response) 、恢复力( Recovery) 四个阶段组成，具体如图 1。^［7］

      结合地铁应急管理工作的实际情况，地铁突发公共事件应急管理中常规工作的评估，对应 4R 模型中缩减力的评估。地铁突发公共事件应急管理中非常规工作评估，对应 4R 模型中预备力、反应力、恢复力的评估。

 

      广州城市地铁突发公共事件应急管理是一个错综复杂的系统工程，并具备特定的地域特征、时间特征、性质特征、载体特征，其评价必须采取系统的科学方法，针对广州地铁突发公共事件及其应急管理工作的特点进行全过程评价。本文遵循应急能力评价指标体系设置的基本原则及思想，借鉴国内外专家学者的研究成果，结合地铁轨道交通应急管理的行业特点，依据危机目标管理方法、危机管理 4R 模型、层次分析法构建广州地铁突发公共事件应急能力评价体系，构建方法的技术路线如图 2。

      本研究根据危机目标管理法和事故树分析法( ATA) 的分析，结合“以地铁公司为主体、政府为主导”的地铁突发公共事件应急能力评估方针，将城市地铁突发公共事件应急能力作为总指标( 零级指标) ，地铁公司应急管理常规工作评估、地铁公司应急管理非常规工作评估、政府支撑能力评估作为地铁评价指标体系的一级指标，总指标到第一级应急能力指标构建结构如图 3 所示。再之，应用危机管理 4R 模型和层次分析法( AHP) 对地铁公司应急管理常规工作评估、地铁公司应急管理非常规工作评估两个指标进行层层分解。同时，应用《应急能力评价的理论框架》中城市模型和层次分析法( AHP)对政府应急支撑能力评估进行层层分解。

 

      根据以上分析，本文将城市地铁突发公共事件应急能力评价指标体系按层次划分为总指标层、1—3 级指标层共 4 个层次，按照危机目标管理的两个目标阶段、危机管理 4R 模型的四个能力，从地铁公司、政府部门两方面从发，对地铁突发公共事件应急管理的每个环节的应急能力状况进行分类设定，筛选提取得到了城市地铁突发公共事件应急能力评价的 3 个一级指标、6 个二级指标、24 个三级指标( 图 4) 。

      地铁公司应急管理中常规工作，指地铁公司在常态下( 事件发生前) 进行的应急管理工作，即应急管理中的日常工作部分，又称为事前建设工作。地铁公司应急管理中常规工作能力，指评估地铁公司在应急管理常规工作的投入能实现目标的程度，即测评地铁公司为应对地铁突发公共事件而在事前建设工作所采取的缩减管理和预备工作，所能实现控制减缓地铁突发公共事件的发生及其带来的社会影响的程度。地铁公司应急管理中常规工作能力与 4R 模型中缩减力、预备力相对应。

      与 4R 模型中缩减力相对应，指减少地铁突发公共事件情境下的攻击力和影响力的能力，即地铁危机缩减管理能力。地铁危机缩减管理是地铁公司应急管理的核心内容，主要由三部分组成: 地铁运营风险评估 C1、地铁公司风险管理能力 C2、地铁公司的素质水平 C3。风险评估和风险管理的能力是影响地铁公司缩减危机能力的关键。地铁公司风险评估和风险管理的能力强，能够在发现某一方面存在风险后以有效的方法进行管理，实现极大地减少危机的成本与损失的目标。同时，地铁公司的素质水平，反映地铁公司危机管理和应急管理的意识，衡量地铁公司应急管理工作的能动性。

      其中，危机缩减管理工作，主要是从环境、结构、系统、人员、管理等方面着手。因此，地铁运营风险评估 C1、地铁公司风险管理能力 C2、地铁公司的素质水平 C3 的评估主要是从环境、结构、系统、人员四个方面进行。在地铁应急管理环境方面，需要评估地铁公司是否处于准备就绪状态，即要做好应对危机的预备工作，建立和保证与环境相适宜的预警信号，重视改进对环境的管理。在结构方面，地铁公司是否做到保证设备设施设计的规范性、人员会操作设备设施，防止物不归原处的情况发生，并且应根据环境需要进行持续改进。在系统方面，即在保证系统位置正确或者有所富余的情况下，地铁公司管理者是否进行系统风险评估，并相应修正和强化系统。人员方面，地铁公司是否重视地铁应急系统反应、恢复阶段的工作人员的应急能力培养和考核。管理方面，地铁公司是否进行有效的培训和演练、听取建设性的建议等等。