摘要：目前我国城市轨道交通建设与经营主要由国家或地方政府来承担，只有部分城市开始尝试PPP融资模式，PPP融资模式在我国尚处于起步阶段且不同城市采用的PPP形式不同。为了使PPP融资模式在今后的运用中更加成熟，首先分析并总结国外PPP融资模式的发展现状，然后介绍目前国内已经运用的PPP融资模式，分析总结各种PPP融资模式的优缺点，最后吸取国外PPP融资模式的经验教训，结合国内的发展现状提出对PPP融资模式的意见和建议。
关键词：PPP融资模式；轨道交通；建设和经营
        Abstract：At present, China's urban rail transit construction and operation investment mainly bear by the state or local government, only a few cities begin to try PPP financing model and PPP financing model in China is still in its infancy and different cities use different forms. In order to make the PPP financing model in the future use more mature ,firstly, analyze and summarize current development of foreign financing PPP mode, secondly, introduce the current status of the domestic PPP financing model, analyze and summarize the advantages and disadvantages of various PPP financing mode, Finally learn from abroad PPP financing model, combining with the development of the domestic status quo proposed PPP financing model for comments and suggestions.
Keywords: PPP financing model; rail transport; construction and operation

        0引言
        城市轨道交通具有建设周期长，投资巨大，回报周期长等特点，如果单纯依靠政府投资建设期政府财政支撑困难，运营期政府更多的考虑轨道交通的公益性，容易造成运营长期亏损严重，进一步加大轨道交通投资建设、运营的亏空^[1]。而轨道交通的正外部性为沿线的土地带来巨大的增值效益，且为沿线商业带来固定客流增加商业价值^[2-3]。因此迫切需要对城市轨道交通PPP的融资模式进行研究，一方面降低政府的财政负担，另一方面使轨道交通的外部性尽可能的内部化。
        1.PPP融资模式概述
        PPP(Public-Private Partner-ships)模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务^[4]。虽然PPP融资模式在国际上早已存在，但在中国把PPP融资模式真正的运用到城市轨道交通中始于2003年开始施工的北京地铁4号线项目。目前已经存在的各种形式的PPP模式包括BT（Build- Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）、PFI（Private Finance Initiative）、DBFO design—build—finance—operate、BLT（ Build-Lease-Transfer）、BOT（Build －Operate －Transfer）以及由此发展的SB-O-T（Subsidize in Building，Operate and Transfer）和B-SO-T（Build，Subsidize in Operation and Transfer）等等。按照政府在PPP融资模式中的参与程度可以将PPP融资模式分为三类：外包、特许经营和私有化。外包是指PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，私人部门承担的风险相对较小。 特许经营是指项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。私有化是指PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
        不管公私合营模式PPP以何种形式存在，其最终目的都是为了分散耗资巨大的城市轨道交通项目的投资，使兼具公益性和盈利性的轨道交通项目能够顺利实施并长期运营下去，由于各个国家各个城市有关融资的政策、法规、经济状况和轨道交通的发展程度等等外部条件不同，故不同城市采取融资模式也不同。目前，我国轨道交通PPP融资模式还处于萌芽状态，只存在外包和特许经营两种形式，且在其实施过程中存在种种阻力，亟待在未来的发展中逐渐解决并完善。
        2.国外PPP投融资模式借鉴
        由于城市轨道交通投资具有公益性和准公共产品的属性特征，目前世界上绝大多数城市轨道交通建设基本都以政府投资为主导。但同时又因为城市轨道交通投资需求大，回收周期长，回报率低等特点，决定了单纯依靠政府投资经营难以满足城市轨道建设、运营和长期发展的需求。因此，城市轨道交通融资需要以政府投资为主导，采取优惠政策吸引私人投资，培育多元化的经营主体结构，使轨道交通在保证公益性的前提下具有一定的长期经营性。其中日本东京经过私人经营到多元化经营的转变，在多元化经营方面日趋完善，值得我们借鉴。
        2.1日本轨道交通投融资发展历程
        日本轨道交通投融资由私人建设运营到加大政府投资，限制私营企业垄断经营再到政府对公营和私营轨道交通项目的补助，逐渐形成了以企业为主、政府为辅，以社会资金为主、公共财政资金为辅的多元化经营主体结构^[6-9]。具体的发展历程分析如表2-1所示：

时期	1910-1940年	1940-1960年	1960年以后
经营方式	私营企业建设和运营	加大公共投资，严格轨道交通价格审批，形成私营为主的轨道交通建设运营模式。	政府建立了一系列有针对性的补助制度和扶持政策，轨道交通的建设经营逐步多元化。

        东京轨道交通建设经营主体主要包括四种：即东京都政府、东京都政府与企业共同出资成立的第三部门、政府设立的特殊法人以及私营企业。从运营线路的长度和客运量的构成来看，各类公营线路（主要包括JR、营团、公团、都营线路)和私营线路分别约占40％与60％，私营线路在城市轨道交通中占据了主要位置。
        2.2日本轨道交通建设的投融资模式
        东京地铁建设项目分为公营和私营两种，由政府直接控股、特殊法人和第三部门建设经营的城市轨道项目都为公营，由私人自发投资建设的城市轨道交通为私营。其中公营轨道交通的投融资模式包括：①自有资金（建设费的20%）；②政府补助金；③财政投融资资金；④地方政府和日本开发银行出资；⑤发行债券（公营企业、交通债券）；⑥商业银行贷款。私营轨道交通的投融资模式包括：①自由资金（建设费的10%-20%）；②政府补助金；③政策融资；④使用者负担制度；⑤发行债券（企业债券、上市）；⑥商业银行贷款。
        公营和私营轨道交通虽然都存在政府补助金，但是政府对公营和私营轨道交通的补助政策却大大不同，这是由于一方面政府想不断加大公营轨道交通的份额，避免私营轨道交通垄断，另一方面政府也不想失去私营轨道交通这一早已存在的经济实体对轨道交通的市场化调节。因此政府对公营轨道交通的补助力度要远大于私营轨道交通项目。由于私营地铁项目的政府补助内容和金额的限制，私营地铁项目还采用了各种受益者负担制度来降低和分摊建设成本。公营和私营轨道交通政府补助区别如表2-2，私营交通受益者负担制度如表2-3。

经营方式	时期 （年）	补助制度	补助对象	补助方法
公 营	1962	地下高速铁路建设费补助制度	主要以个地方政府、特殊法人和第三部门建设经营项目为补助对象	初期主要是以运营费补贴为主，最高额度为6.5%的利息差。
	1978	地下高速铁路建设费补助制度	主要以各个地方政府、特殊法人和第三部门建设经营项目为补助对象	补助内容改为建设费，补助额度也逐渐提高到总建设费的70%，分十年支付。
	1991	铁道建设基金	主要以各个地方政府、特殊法人和第三部门建设经营项目为补助对象	对于公营地铁项目的补助方法改为专项基金式管理，补助内容建设费，平均补助额度大约为一次性支付建设费的40%。
私 营	1972	“新线、复线建设项目制度”简称“P线制度”	限定为日本三大城市中心地区的地铁建设项目、地铁复线工程、卫星城地铁项目	由铁道建设公团承担项目建设后，交由私营地铁公司运营管理，也可由私营地铁公司直接承担项目建设。私营地铁公司须在25年内、分50次向政府偿还项目建设费用，同时还可享受返还金利息补助制度
	1986	特定城市铁 路累积金制度	私营轨道交通	从使用者负担的原则出发，对以往的私营地铁票价审查许可制度作了一定的调整，允许适当提高已运行线路的票价，以筹集地铁设备改造项目的部分费用
	1991	城市铁路建设费无息贷款制	铁路建设公团或营团地铁承建项目	提供约占项目 费40％的无息贷款。
	2001			对于以提高线路换乘便利性、加强线路运能等为目的的私营线路及其车站的各项改造项目，如无障碍化改造、车站防火改造、线路防震性改造等，进行比例不等的建设工程费的直接补助。
	2002			原有的地下高速铁路建设费补助制度的适用对象扩展到私营企业，对于以改善城郊交通联系、促进轨道交通与沿线住宅一体化开发的新建项目建设费进行形式灵活的补助，对大型综合换乘车站建设、连接性线路建设，由日本政策融资银行提供优惠的长期低息贷款，贷款资助比例达到建设施工费用的40％—50％。

        总的来看，对象不同，政府补助的内容亦不同，补助金额也有较大的区别。20世纪90年代之前，对于公营地铁项目，政府的补助内容多为补助运营费和建设费，而私营地铁项目中政府补助内容则主要是对投资的利息补助，金额与比例都较为有限。20世纪90年代以后，经济衰退和人口减少导致了客流量减少，轨道交通的运营压力大大提高，政府加大了对私营线路改造和新建项目的政策扶持。

制度名称	受益者	负担内容
新城开发者负担制度	新城地区开发商	按照基价提供轨道交通建设用地，负担施工基面以下工程费的二分之一及其他费用
住宅开发指导纲要负担	沿线地区开发商	无偿提供轨道交通建设用地，全额负担施工基面以下工程费，并部分负担其他建设费
协议负担	沿线地区开发商	按照协议承担线路延伸及加强运力工程的部分费用
设站负担	车站及周边地区开发商	全额负担工程费，无偿转让车站用地，建设车站广场及相关道路
铁道建设经营者所得外部利益内部化	开发商	用保留地向轨道交通建设方支付代行实施分区规划项目的费用，建设方将所得土地升值部分用于轨道交通建设
旧城市规划法受益者负担金制度	沿线土地所有者、土地长期租用者	承担旧城市规划法受益者负担金及建设费的四分之一，按照与地铁站的距离远近设定负担金额
连接工程分担金	开发商、周边企业	分担轨道交通车站与建筑物之间的联系通道工程费用
超额征税及法人居民税、企业税等特定财源的运用	全体市民、作为征收对象的企业等。	超额征收法人居民税，其增收部分作为资金积累，补助轨道交通建设项目
地方自治体“铁道建设基金”制度

        3.国内PPP投融资常用模式分析
        PPP投融资模式没有统一的形式，不同国家的不同地区根据当地的实际情况采取不同的形式。国内目前的PPP投融资模式主要有两种形式：一是政府和民营企业在建设期共同出资建设，然后民营企业通过土地开发或者政府分期付款的方式回收资本和收益，二是政府和民营企业在建设期共同出资建设，并由民营企业负责运营管理，民营企业通过土地开发或者票款、商业等收入或者政府补贴等各种形式收回投资及收益^[5]。
        3.1国内PPP投融资常用模式典型案例简介
目前的城市轨道交通投融资模式难以满足未来城市轨道交通大发展的需求，单纯依靠政府投融资一方面加大了政府财政压力，另一方面对城市轨道交通带来的外部效益是一种浪费，并且忽略了城市轨道交通的市场化调节，不利于长期发展。因此，为了解决城市轨道交通建设资金匮乏，垄断经营的现状，越来越多的城市开始尝试PPP的投融资模式，不同的城市根据自己的实际情况采取不同的形式，如表3-1所示对不同城市城市轨道交通PPP投融资模式进行论证分析。

项目编号	项目名称	合作模式	项目公司	合作方式	投资回购
1	徐州市轨道交通3号线一期工程	项目投融资建设+施工总承包+物业开发	地铁公司（甲方）和绿地（乙方）共同设立3号线项目公司	建设规划估算约117亿元，其中资本金比例为40%约46.8亿元，由甲方出资1亿元，乙方出资45.8亿元，另外，征迁资金由乙方负责筹集，征迁工作由地方政府组织实施	上盖物业及沿线土地开发收益抵充乙方投资，未能抵充部分由轨道公司回购。
2	徐州市轨道交通2号线一期工程	项目资本金投资+施工总承包	地铁公司（甲方）和中国铁建股份有限公司（乙方）双方共同出资设立2号线公司。	投资估算约为175亿元，项目资本金约70亿元。由甲方出资14亿元，乙方出资56亿元。	自联调联试开始之日起4年，由甲方按年等额分五次返还，每次返还20%，并许以5年以上期人民币贷款基准利率加2.45个百分点投资回报年收益率。
3	佛山市城市轨道交通2号线一期工程	BOT+TOD+EPC	中国交通建设股份有限公司	由中标的BOT特许经营公司负责项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理等，同时负责TOD实施范围内的土地一级开发及特定土地二级开发。	以土地一级开发收益平衡项目建设成本，以特定土地二级开发收益平衡项目运营成本（都包括投资收益），政府对亏损部分进行财政补偿。特许期满后无偿移交政府。
4	北京地铁4号线	SB-O-T[2]	由京投公司、港铁公司、首创公司共同组成京港公司即特许公司	A部分（土建工程）由4号线公司（政府委托）投资建设，投资额约107亿，B部分（机电设备）由京港公司投资建设，投资额约46亿。	港铁公司通过地铁票款收入及站内商业经营回收投资，并向4号线公司支付一定的A部分租金，租金根据客流而定。特许期满后无偿移交政府。
5	北京地铁新机场线项目	B-SO-T[2]	由京投公司和社会投资人共同组成特许公司	A1部分（征地拆迁及前期工程）由京投公司负责，A2部分（土建工程）和B部分（设备安装工程）由特许公司负责。特许公司负责运营管理及设备更新等。	京投公司占股29%，优先从特许公司收益中获得A1部分融资成本的固定收益，社会投资人占71%，按股权分配剩余的收益。特许期满后无偿移交政府。
6	香港地铁模式	“地铁+物业”	地铁公司	香港政府以较低价格出让地铁沿线土地给港铁公司，港铁公司负责地铁建设运营和沿线的物业开发。	通过物业开发收益弥补地铁运营亏损和新线建设。地铁内和上盖的大多数商铺、写字楼都只租不卖，以细水长流地获取稳定收益。

        注： ①TOD：以佛山市城市轨道交通工程沿线站场800米（暂定）为半径范围内的土地一级开发和特定土地二级开发等项目。
                 ②EPC：由双方在特许权协议中约定中标人承担特许经营项目初步设计、施工图设计、采购、施工、试运行等工作。
        3.2国内PPP投融资常用模式典型案例解析
        通过对以上各个城市的PPP投融资模式进行分析，对各个项目的PPP模式进行归类，并分析各个项目对政府、社会投资者和乘客利弊及对实施的要求，如表3-2所示。

PPP模式归类	项目 名称	政府利弊	社会投资者/地铁公司利弊	乘客利弊	实施条件
BT模式 （外包）	徐州市轨道交通3号线一期工程	政府在建设期投资很小，从很大程度上缓解了政府投资建设地铁的财政压力。	通过上盖物业开发收回投资成本及收益，不足部分由政府补贴，几乎没有风险。	由地铁运营公司经营，能够兼顾乘客利益。	对上盖物业开发的投资回收程度要求较高。
	徐州市轨道交通2号线一期工程	在建设期缓解了政府投资部分压力，但是运营期需要在五年之内还清社会投资人的投资及收益。	通过一定的收益率分期获得投资成本及收益，没有任何风险。		对政府短期内财政困难，但未来年能够分期还清建设投资。
BOT模式 （特许经营）	佛山市城市轨道交通2号线一期工程	政府只需通过招标确定特许经营项目公司，项目的筹划、 资金筹措、建设实施、运营管理都由特许公司负责。	通过土地一、二级开发回收投资，不足部分由政府补贴，投资风险较小。	由特许公司经营，更多的考虑吸引客流的多少，服务水平较低。	对上盖物业开发的投资回收程度要求较高。
	北京地铁4号线	建设期政府还是需要大量投资，运营期还要担负客流风险收益。	建设期需要较大投资，且有一定的运营风险	虽然是社会投资人运营，但有一定的政府补偿机制，服务水平较高。	对政府和社会投资人财政要求都较高，对运营市场化要求较高。
	北京地铁新机场线项目	政府负责拆迁等前期工程，投资较大，但土地出让收益可自行控制。从地铁运营中优先获得收益。	全部建设资金都由社会投资者负担，单纯通过票款收入、非票款收入和财政补贴回收投资和收益，投资风险较大	对乘客极为不利	对社会投资者的市场化运作要求较高
“地铁与物业综合开发”模式	香港地铁模式	政府低价出让土地，但是地铁运营不需要任何补贴，节省了财政开支。	地铁公司由于对地铁和沿线物业综合开发，投资回收率较高，能够获得一定收益	对乘客极为有利	对土地政策、法规和政府职能、地铁公司能力等各方面要求都很高。

        综上所述，日本的城市轨道交通在经历了私营向经营主体多元化转化后，政府加大了对轨道交通的控制和补助力度，且补助政策越来越明确标准化。国内的PPP投融资模式目前处于起步阶段，从政府建设和运营转换到PPP模式下政府和社会投资人共同建设和运营需要一个长期的过程，虽然国内的城市轨道交通PPP投融资模式也采取了多种不同的形式，但和国外相比还存在以下不足之处：
        （1）大部分轨道交通PPP融资还是通过票价和商业收入抵充社会投资人的建设、运营投资，虽然社会投资人的介入从一定程度上缓解了政府的财政压力，但是政府需要支付过半的建设费及30年左右的运营权，并没从根本上解决轨道交通建设的投融资问题。
        （2）与日本城市轨道交通投融资模式相比，国内政府目前缺少明确的对PPP融资模式中社会投资人的补助政策，对于不同的轨道交通项目，在投资回购机制明确的情况下，只是简单说没有回收的投资由政府资金补充，这样的说辞会造成社会投资人的怀疑，在未来的收益分配中也容易产生纠纷。
        （3）日本政府结合各地情况制定了多种受益者负担制度，将城市轨道交通投资尽可能的转化到因此而受益的开发商身上，目前国内也有部分城市将物业开发的收益抵充社会投资人对轨道交通的建设费用，但是各个地方没有明确制度规定究竟开发商需要负担多少的投资，从中获取的开发利益又是多少，缺少对开发商的投资、收益监管机制。
        （4）城市轨道交通沿线的居民和商户，由于城市轨道交通的修建可以获得高额的房屋和商业升值价值，如果不采取一定的措施回收，不但不能合理回收城市轨道交通的外部收益，而且容易造成社会分配的不公，滋生部分人不劳而获的心里。
        （5）徐州市轨道交通2号线和3号线确保了社会投资人的投资收益，从市场化的角度来说不利于调动社会投资人的积极性，北京地铁新机场线项目的PPP投融资模式明显对社会投资人不利，这样的融资模式虽然保障了政府的利益，很难吸引到社会投资，不利于长远发展。
        （6）日本为了提高城市轨道交通的服务效益，增加其客流，一直开通处于亏损状态的接驳公交，且保持一定的发车频率，而我国对于地铁与私家车、公交、自行车等交通工具的无缝接驳并没有完全实现。
        （7）港铁模式虽然成功，但是内地的土地招拍挂政策以及各种法规制度的不完善使其在内地难以实施。^[10]
        4.对国内PPP投融资模式的建议
        总结日本城市轨道投融资的发展历程可以发现，轨道交通是公益性的产业，政府必须掌握一定的控制权，但是为了促进城市轨道交通的发展，需要采取一定的措施将轨道交通的外部收益内部化，而同时引入社会资本对轨道交通进行市场调节使其具有长期发展性。我国的PPP融资模式根据我国的国情，具有其特殊的形式，但由于其刚刚起步，还存在一定的弊端。因此，总结国内外PPP融资模式的经验教训，在未来的发展中还应该注意以下问题：
针对以上轨道交通PPP投融资模式存在的问题，提出以下建议：:
        （1）城市轨道交通建设为沿线物业带来巨大的升值开发空间，为了缓解政府对轨道交通投资压力，加快城市轨道交通建设速度，应建立相应的机制将轨道交通带来的外部效益通过一定的方式估算出来，并运用到城市轨道交通建设运营中，即外部效应内部化。
        （2）不断完善政府对PPP投融资模式下社会投资的补助制度，并从如允许投资者进行广告、商业及房地产开发等各种优惠政策吸引社会的多元化投资，使投资者真正感觉到有利可图，才能真正吸引民营企业投资。单纯的说不足部分由政府补贴，不利于特许经营公司的市场化运作，还容易造成政府与特许公司纠纷。
        （3）国内PPP模式下政府投资普遍高于日本PPP模式下政府投资，低估了地铁的外部效益，因此需要对PPP投融资模式下民营企业的投资、收益加强监管，建立合理的受益者负担制度。
        （4）采取一定的措施能够把地铁沿线的居住和商业增值进行回收，例如美国采取的是税收政策，而香港地铁在地铁建设之前就将沿线的土地转让给地铁公司，地铁公司对沿线的大多数商铺和写字楼只租不卖，这样因为地铁修建而带来的增值效益都能通过租金回收。
        （5）投资主体多元化是未来城市轨道交通投融资发展的大方向，政府应该采取各种手段不断吸引社会资本的加入，投资收益与风险必须成正比，过分保证投资人的收益不利于轨道交通投融资市场化，而过分的保障政府投资收益，不利于吸引社会资本。
        （6）不断完善城市轨道交通与其他交通工具的接驳换乘，如地铁站附近一定设立与其接驳的公交，而大型的地铁站附近最好建立自行车停车场或者私家车停车位，方便换乘。
        （7）内地的政策、法规已经不能适应未来PPP融资的需求，因此迫切需求为PPP融资制定相应的法律保障和政策机制，为PPP融资发展提供政策法规支持。
 
 
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[10]林茂德，基于上盖物业开发的城市轨道交通可持续发展模式. 深圳地铁集团董事长.www.camet.org.cn

 （来源：2015中国天津区域轨道交通发展及装备关键技术论坛暨第24届地铁学术交流会论文集）