都市圈内轨道交通跨市延伸的公交化区域构建
 

摘  要:在城市交通区域化和区域交通城镇化的背景下，在区域层面实现轨道公交化对促进跨市交通联系和社会经济发展均具有重要意义。目前，在区域尺度安排城际轨道交通专项规划已相对成熟，但以城市轨道交通向毗邻城市延伸的方式构建轨道公交化区域还缺乏系统研究。以国内相对成熟的深莞惠都市圈轨道交通的跨市延伸为案例，剖析这种模式的发展基础、实践进展和潜在策略。研究发现，在都市圈内各政府政策的统筹下，对接各自轨道交通系统成为可能，并提供新的区域公交化组织方式；然而，未来仍需要谨慎评估城市轨道交通区域化延伸的作用，并加强府际治理和审批方式的创新。
关键词:交通政策，跨市轨道交通，轨道公交化区域，深莞惠都市圈



       随着全球化和社会经济发展环境的变化，国家批复了大量的城市群、国家级新区等战略支撑区的规划和构建策略，以提升区域竞争力，应对社会经济与环境的挑战。在这些区域性空间发展单元中，城际间社会经济活动的联系与空间交往日益紧密。跨市轨道交通以其快速、准时、环境友好等特点，成为承担城市群之间跨市交通供给的重要模式。2015年12月，国家发展改革委与交通运输部联合印发《城镇化地区综合交通网规划》，提出至2020年，京津冀、长三角、珠三角城市群基本建成城际交通网络，在相邻核心城市之间、核心城市与周边节点城市之间实现1 h通达圈，其余城镇化地区初步形成1～2 h的通达圈。



       为此，随着城市群的社会经济发展，空间组织调整和重组，以及交通需求(规模、模式和时空分布等)的变化，都显示了在区域层面实现交通一体化和构建轨道交通都市区域的重要性。目前，跨市轨道交通(简称“轨道”)的建设通常有两种做法：

       1) 在国家和省政府等区域尺度上安排城际轨道的专项规划，进行跨市轨道的规划、建设和运营。这通常是自上而下的，需要符合一定的人口规模、财政和公交分担率的需求，并且通过省级政府和国家发展改革委的审核。

       2) 以城市尺度的轨道向毗邻城市延伸的方式，建设区域性的快速轨道系统。这种方法通常是若干个城市政府在区域政策协调下相互协商的结果，呈现自下而上特征。

       这两种方式在交通战略、投融资体制、规划时序和沿线土地开发上均存在显著的差别。目前，珠三角、长三角和京津冀等地区的城际轨道规划已比较成熟，而以城市轨道跨市延伸构建轨道公交化区域的研究较少，也缺乏相应的行动导则。因此，以相对成熟的珠三角深莞惠都市圈城市轨道跨市延伸的规划实践为例，尝试解析这种模式下轨道公交化区域的行动逻辑和实施效果。

       本文尝试探讨3个问题：城市轨道跨市延伸具有哪些特征和功能？以这种模式构建轨道都市区域是如何演进的以及面临的主要挑战？如何评价这种模式的作用？

       1.1 轨道公交化区域的重要性

       随着城市区域化和区域城镇化发展的不断演进，一些核心城市的社会经济要素不断拓展到周边城市，使得都市圈内某些地区成为功能节点区域。为了降低交通运输的成本，这些都市圈内部的多中心功能区往往会对交通供给和服务提出新的要求：

       1) 需要速度更快的交通服务方式，来降低客运和货运的时间成本，这种交通供给的改善有助于促进更大范围的空间联系，以及扩大城市功能复合区的空间范围；

       2) 在空间距离相对不变的情况下，期望通过降低运输金钱成本的方式，来增加城际社会经济流动的频率，增强城际交流的深度，而满足这一交通需求的重要方式就是推动区域交通的公交化。伴随着都市圈内部各种要素流交往程度的增加，城市交通区域化、区域交通城镇化成为都市圈交通发展的趋势。

       为此，构建轨道交通公交化区域对优化区域产业分工，提高跨界协作能力和竞争力都有重要的意义。

       1.2 轨道公交化区域的特点

      与城际轨道相对固定的运营时间安排不同(如珠三角广珠城际线)，“轨道公交化”是指为了满足大规模交通客流的同时，将城市间的轨道系统实现公交化的组织和运营管理，具有发车密度较高、等候时间较短和交通成本较低等特征，实现乘客快速便捷的城际出行。

       与国家铁路服务于中长距离的交通需求不同，跨市轨道的主要目的是为了满足都市圈内部距离短、频率高和准时性高的交通需求。因此，这类交通服务的主要特点是：

       1) 公交化。轨道公交化能以较高频次的交通供给来满足通勤、商务等出行模式的需求。

       2) 快速化。快速化和准时性往往相互联系，这也是跨市轨道区别于城际客运、跨市巴士公交的重要特点。

       3) 接驳化。满足都市圈内部的交通需求，不仅仅体现了某种交通运输模式所耗费的时间，更重要的是为完成某次出行链中“门—门”的时间，因此这要求跨市轨道必须与其他交通模式(如城市地铁、城市公交等)实现良好的接驳。

       轨道公交化区域的构建往往超越了单个行政区框架上的规划和开发。为了更好地推进区域轨道都市的建设，需要一个主导的机构来协调各城市政府间的利益博弈，以突破潜在的不同层次制度的约束。单个城市政策往往难以有效组织区域性的交通建设和公共政策的实施，容易造成交通设施供给不充分等问题，且缺乏协调的单个城市决策往往会阻碍同城化发展，这使得区域公共事务需要各个地方政府的合作与协调。

       因此，需实施都市圈多层级空间治理策略来降低跨行政区的行政制度约束。推进区域协调发展成为都市圈空间发展的主流方向。西方都市圈空间治理理论经历了传统区域主义、公共选择理论和新区域主义的转变，强调以市场机制、府际协调和公众参与建立一个地域空间组织协调框架，统筹安排交通投资，以降低跨区的协调与交通成本。

       城市间轨道交通规划、建设与开发统筹会面临土地规划与指标、规划协调和财税体制等制度约束，以及政府间的利益冲突与博弈。尽管轨道公交化区域降低了城际交通成本，进而带来一定的社会经济效益，但上述特征和制度安排导致了这种模式的构建需要区域内部多层级政府和社会组织的良好协作，并且这对于仍缺乏一个统一的区域交通规划管理机构的我国城市群来说，无论是城际轨道交通建设还是城市轨道交通的区域化延伸，实现这种协作并不容易。

       首先，巨额的轨道交通建设需要城市政府具有较好的财政能力；其次，轨道与土地利用协调能更好地发挥轨道的交通绩效，这使得跨市轨道在线路和站点选择上存在较大博弈；再次，现阶段我国城市政府过度关注本行政区内的经济效益，使得各自为政，缺少解决公共事务的合作动力。

       改革开放以来，城市群逐渐经历了从城镇化的起步阶段，到城镇化快速发展阶段的转变。在区域交通领域，传统依赖道路交通的城际客运和货运组织方式，难以适应珠三角社会发展的需求。在此背景下，珠三角逐步进入基于轨道交通的城际交通网络，以轨道为主导构建公交网络。尤其是2000年以来，随着珠三角城际轨道网络规划的提出，以及广州、深圳、佛山、东莞等大城市轨道系统的建设，轨道交通逐渐成为城市和区域交通组织的重要形式，并且珠三角历次区域规划和政策都强调了区域交通优化组织与城际轨道规划对区域发展的重要性。

       在珠三角发展规划的框架下，深莞惠作为重点地区，已经建立了相对成熟的党政领导区域事务的联席会议制度，并先后通过《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》《深圳、东莞、惠州规划一体化合作协议》《深莞惠交通运输一体化规划》等合作协议，依托跨市巴士公交、轨道建设和交通供给一体化成为推动同城化发展的重要措施。

       结合珠三角铁路、城际轨道和城市地铁系统的规划和建设情况，在面向“十三五”规划和发展中，以统筹线网布局、加强枢纽衔接、完善管理等规划和体制，来实现不同轨道交通方式的合理分工、有机衔接，形成高效一体化、公交化的轨道网络，将成为珠三角区域转型发展的关键。在实现这一目标的措施上，自上而下的珠三角城际轨道网络规划对打造轨道公交化区域将发挥重要的作用。与此同时，城市轨道区域延伸也将有助于珠三角轨道公交化区域的建设。

       3.1 莞深都市圈

      在2015年12月29日召开的莞深轨道交通建设相关问题工作协调会上，东莞和深圳市政府在城市轨道系统的区域延伸上达成共识，东莞轨道1、2、3号线将分别与深圳轨道6号线、20号线(远景)、11号线对接(见图1)。

图1 深莞都市圈轨道交通空间衔接示意

       东莞轨道2号线全长55.7 km，共设车站23座，一期工程从东莞火车站至虎门火车站，已于2016年5月开通运营，是东莞首条开通的轨道线路。根据东莞和深圳达成的协议，东莞轨道交通2号线将同时连接深圳轨道12号线和18号线。其中，深圳轨道12号线为普速线路(海上世界—空港新城)，是深圳轨道四期工程(2017—2022年)建设规划线路之一，线路全长33 km；深圳轨道18号线为东西向市域快线(空港新城—平湖)，线路长43.2 km。在此会议基础上，深圳和东莞两市将从规划上完成相关线路制式、通道、换乘方案的研究，明确线路建设时序以尽快启动项目建设。

       东莞轨道3号线(企石博厦站—长安新区南站)为东莞市西南与东部的切线，全长66.2 km，经过8个镇街，设站24座，将预留与深圳轨道交通11号线的接口。深圳轨道交通11号线为串联西部重要组团的市域快线，全长54.3 km，设站18座，将经过福田枢纽、南山、前海、机场、沙井等地区。根据两市轨道线网规划和会议协调结果，深圳11号线将在松岗碧头站预留与东莞长安镇海悦花园站或长安步行街站与东莞3号线的换乘衔接。

东莞轨道交通线路图

       东莞轨道交通1号线(麻涌西—黄江南)是东莞市第二条开工建设的轨道线路，全长69.6 km，设站24座，将经过东莞11个镇街。其中，东莞轨道1号线一期(望洪站—黄江中心站)全长58 km，设车站21 座，其中换乘站5座，已于2016年9月开工建设。这条线路将与广州、深圳连通。

       与广州连通方面有两种方案，一种是东莞1号线在以后的麻涌西站与广州13号线接驳，另外一种是东莞1号线在望洪站或广州夏园站预留与广州5号线的接驳口。与深圳市连通方面，根据两市轨道线网规划，深圳轨道6号线将与东莞轨道1号线衔接，在荔林站预留与东莞1号线站厅换乘的条件。深圳轨道6号线为轨道快线(科学馆—松岗)，线路全长49.7 km，设站26座。此外，东莞1号线还将与珠三角城际轨道穗莞深线和莞惠线实现换乘衔接。其中，在东城南站和望洪站与莞惠城际轨道实现换乘，在望洪站与穗莞深城际轨道实现换乘。

      3.2 深惠都市圈

      从历史上，深莞惠三市具有很深的渊源关系和地缘基础。在1979年之前，深圳、东莞和惠州市都属于惠阳地区，随着1979年深圳成为中国首批特区城市之一，以及1988年东莞独立设市，才使得深圳、东莞和惠州逐渐分离至单独的行政区。深莞惠都市圈仍面临着较大的同城化发展需求。

       2006年，惠州市政府就开始与深圳市政府讨论深圳轨道3号线延长至惠阳淡水的可行性，深圳市政府表示深圳轨道3号线在建设上已经预留了与惠州轨道接驳的条件，但需要等待省政府进一步规划。随着《珠三角地区改革发展规划纲要》的颁布和实施，深惠都市圈积极推动交通领域的合作和一体化发展。2008年，惠州市制定《惠州市轨道交通网络规划(草案)》，根据该规划，至2050年之前，惠州将建设6条轨道线路，总长247.5 km，并积极推动与深圳轨道的对接。

       在2012年5月召开的深莞惠第六次党政联席会议上，深圳、惠州和东莞市签署了《加快推进交通运输一体补充协议四》，深圳轨道相关线路延伸至惠州的可行性研究也位列其中。2013年8月，召开深莞惠第七次联席会议，审议通过了《深莞惠区域协调发展总体规划(2012—2020)》，并签署了《深惠合作备忘录(2013)》等合作协议。在跨界道路衔接上，强调深莞惠三市建设以干线、次干线为主的跨市道路交通，完善交界地区的路网衔接，打通瓶颈路和断头路。在轨道方面，做好深圳市轨道3、12号线等延伸至惠州市境内的各项规划和对接工作。

       随着深圳市提出“东部崛起”空间战略，以及深圳轨道向东部延伸的发展计划，这些再次为深圳和惠州的交通设施对接和联通的合作提供良好的切入点。2016年1月，惠州市提出将通过赣深高铁、珠三角城际轨道深惠线、惠州轨道等交通设施与深圳实现无缝对接的空间发展需求。2016年2月，根据《深圳市轨道交通规划(2012—2040)》和最新的《深圳市轨道交通14号线交通详细规划(征求意见稿)》，深圳计划推动轨道14号线向邻近的惠阳区延伸，该线(福田中心区—坑梓)是连接深圳市中心与龙岗和坪山地区的东部快线，计划于2017年开工，2022年前建成通车，其终点站(坑梓站)毗邻惠州市惠阳区，距深惠边界大约2 km。惠州市计划从惠州南站修1条轨道交通，与其实现对接(见图2)。

图2 深惠都市圈轨道交通衔接示意